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財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制是中央為應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情防控、紓解企業(yè)困難、保障基本民生作出的重大決策部署，特指按照國(guó)務(wù)院部署納入直達(dá)機(jī)制管理、實(shí)行特殊轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政資金。2020 年，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議要求擴(kuò)大直達(dá)資金范圍，建立常態(tài)化的財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制。2022 年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要健全財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制，加強(qiáng)資金管理和監(jiān)控。鄉(xiāng)村振興財(cái)政資金有其特殊性及緊迫性，財(cái)政直達(dá)資金監(jiān)管涉及理念、體制與機(jī)制創(chuàng)新，有效融合凸顯工具理性的績(jī)效審計(jì)與強(qiáng)化價(jià)值理性的績(jī)效評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)兩種監(jiān)管功能的互補(bǔ)互證是創(chuàng)新監(jiān)管模式的現(xiàn)實(shí)選擇。

一、問(wèn)題提出與文獻(xiàn)綜述

（一）問(wèn)題提出

財(cái)政既是國(guó)家治理的基礎(chǔ)條件和重要支柱，也是化解經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡不充分等結(jié)構(gòu)性難題的價(jià)值工具。在后疫情時(shí)代，面對(duì)新常態(tài)、非常態(tài)的國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境，為強(qiáng)化國(guó)家財(cái)政治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，中央多次提出要“過(guò)緊日子”“把錢花在刀刃上”，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，壓減非剛性、非重點(diǎn)、非必要支出。全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興既是國(guó)家發(fā)展的重大戰(zhàn)略，也是財(cái)政投入的剛性要求和重點(diǎn)領(lǐng)域。據(jù)初步測(cè)算，“未來(lái)五年，落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃中的重點(diǎn)任務(wù)，總體投入大約在7 萬(wàn)億以上”［1］。不過(guò)，從現(xiàn)實(shí)狀況分析，這項(xiàng)龐大的財(cái)政開(kāi)支面對(duì)新的矛盾：一是財(cái)政投入“只增不減”與財(cái)政收支“緊平衡”。受國(guó)內(nèi)外環(huán)境影響，有學(xué)者預(yù)測(cè)未來(lái)五年我國(guó)財(cái)政收入總額將表現(xiàn)出低水平運(yùn)行態(tài)勢(shì)，但財(cái)政支出持續(xù)擴(kuò)張情勢(shì)并未削減［2］。例如，針對(duì)涉農(nóng)領(lǐng)域，財(cái)政投入力度持續(xù)加大，2018—2021 年，全國(guó)財(cái)政一般公共預(yù)算累計(jì)安排農(nóng)林水支出約9 萬(wàn)億元①；2020—2022 年，中央財(cái)政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金3，772 億元，同時(shí)，自2020 年起財(cái)政直達(dá)資金的范圍與規(guī)模亦呈逐年增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。二是直達(dá)資金分配功能弱化與相關(guān)主體管理職責(zé)模糊化。中央資金直達(dá)基層，雖然縮短了委托代理鏈，減少了再分配引致的資源分配不均和低效問(wèn)題［3］，但地方“中間層”政府被弱化的再分配功能以及各相關(guān)主體間不夠清晰的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任使得資金監(jiān)管充滿挑戰(zhàn)。受制于基層政府對(duì)直達(dá)資金的認(rèn)識(shí)不到位、監(jiān)控能力不足，加之各地情況復(fù)雜多樣，直達(dá)資金撥付和分配管理難以同步，甚至出現(xiàn)滯留國(guó)庫(kù)的現(xiàn)象。

財(cái)政資金監(jiān)管是財(cái)政治理的重要內(nèi)容。在目前眾多的監(jiān)管手段與工具中，績(jī)效審計(jì)與績(jī)效評(píng)價(jià)居于重要地位，發(fā)揮核心作用。如何針對(duì)鄉(xiāng)村振興財(cái)政直達(dá)資金的特點(diǎn)，直面目前存在的普遍性問(wèn)題和矛盾，優(yōu)化監(jiān)管方式、強(qiáng)化監(jiān)管力度、提高監(jiān)管效率、減輕基層負(fù)擔(dān)和創(chuàng)新監(jiān)管模式等既是重要的現(xiàn)實(shí)難題，又為學(xué)界研究提出新的要求。我們認(rèn)為，問(wèn)題的癥結(jié)在于：在多種約束條件下，如何實(shí)現(xiàn)績(jī)效審計(jì)與績(jī)效評(píng)價(jià)功能的互補(bǔ)互證。由此，本研究嘗試以率先采用財(cái)政資金直達(dá)模式的G 省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)財(cái)政資金為例，運(yùn)用規(guī)范性與實(shí)證性相結(jié)合的分析方法，構(gòu)建宏觀—決策績(jī)效、中觀—監(jiān)督績(jī)效、微觀—使用績(jī)效的層次層級(jí)矩陣結(jié)構(gòu)分析框架，比較與探究?jī)煞N監(jiān)管手段的內(nèi)在關(guān)系，尋求二者的適配空間與融洽場(chǎng)域，為完善財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制，驅(qū)動(dòng)財(cái)政直達(dá)資金績(jī)效最大化提供理論視角和政策建議。

（二）文獻(xiàn)綜述

績(jī)效審計(jì)與績(jī)效評(píng)價(jià)具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。績(jī)效審計(jì)是確保受托責(zé)任有效履行的控制機(jī)制。19 世紀(jì)以來(lái)，西方國(guó)家先后建立了審計(jì)的權(quán)威機(jī)構(gòu)，以監(jiān)督政府財(cái)政收支的合規(guī)合法性為基點(diǎn)。相關(guān)研究大體以1986 年國(guó)際最高審計(jì)機(jī)關(guān)（INTOSAI）提出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性（“3E”審計(jì)）為參照，在此基礎(chǔ)上擴(kuò)展至包含環(huán)境性和公平性的“5E”審計(jì)?，F(xiàn)代國(guó)家審計(jì)由傳統(tǒng)合規(guī)性審計(jì)拓展到績(jī)效審計(jì)，審計(jì)的視野逐漸延伸到了公共資源管理的完整鏈條［4］。針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政體制，專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象為資金使用者、管理者和監(jiān)督者，資金本身只是評(píng)價(jià)載體［5］，但在實(shí)踐中，績(jī)效評(píng)價(jià)普遍具有審計(jì)化傾向。有學(xué)者認(rèn)為，績(jī)效審計(jì)與績(jī)效評(píng)價(jià)在評(píng)價(jià)對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、方式上的重疊性導(dǎo)致二者功能定位不清、重復(fù)評(píng)價(jià)、結(jié)果雷同等問(wèn)題［6］。全面實(shí)施績(jī)效管理客觀上要求協(xié)同審計(jì)與績(jī)效評(píng)價(jià)功能，使預(yù)算監(jiān)督能夠有效評(píng)價(jià)政府的績(jī)效結(jié)果與管理效能［7］。

現(xiàn)代監(jiān)管體系是國(guó)家治理體系的組成部分，監(jiān)管治理更加有效的關(guān)鍵在于政府決策與問(wèn)責(zé)機(jī)制更加完善［8］。學(xué)界對(duì)財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制的研究尚處于起步階段，李亞斌認(rèn)為，審計(jì)監(jiān)督實(shí)效化對(duì)地方治理能力的提升具有促進(jìn)作用［9］。從涉農(nóng)財(cái)政資金監(jiān)管現(xiàn)狀來(lái)看，多頭決策、分割管理現(xiàn)象較為嚴(yán)重［10］。對(duì)財(cái)政直達(dá)資金的審計(jì)則主要聚焦分配、撥付、使用、管理等環(huán)節(jié)［11］，存在的問(wèn)題主要包括資金閑置、違規(guī)使用、監(jiān)管不嚴(yán)［12］、項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)與規(guī)劃不銜接、政策落實(shí)不到位［13］等。也有學(xué)者認(rèn)為，扶貧資金支出績(jī)效損失源于績(jī)效領(lǐng)導(dǎo)失靈，因?yàn)檎?jī)效生產(chǎn)過(guò)程中的公共價(jià)值鏈出現(xiàn)斷裂或偏軌，所以最終導(dǎo)致政府產(chǎn)出與結(jié)果的差距［14］。

作為一種創(chuàng)新機(jī)制，財(cái)政資金直達(dá)基層用款機(jī)構(gòu)，“一竿子到底”打通資金分配渠道，壓縮了逐級(jí)下?lián)艿臏魰r(shí)間，減少了資金挪用的風(fēng)險(xiǎn)，有效地推動(dòng)了財(cái)政政策的提質(zhì)增效。與此同時(shí)，“直達(dá)”資金繞過(guò)部分地方監(jiān)管部門，也帶來(lái)了監(jiān)管責(zé)任如何界定、資金績(jī)效如何提升等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，本質(zhì)上可視為“技術(shù)應(yīng)用”與“制度重構(gòu)”之間形成的新矛盾［15］。從既有研究來(lái)看，學(xué)界較多關(guān)注績(jī)效審計(jì)與績(jī)效評(píng)價(jià)的獨(dú)立功能，較少涉及二者互補(bǔ)互證耦合關(guān)系的比較分析以及這種關(guān)系對(duì)直達(dá)資金績(jī)效的影響，有意無(wú)意淡化了項(xiàng)目決策的科學(xué)性與目標(biāo)的合理性。正視這種現(xiàn)狀，本研究嘗試以實(shí)踐案例為藍(lán)本，從監(jiān)管模式創(chuàng)新的視角，基于驅(qū)動(dòng)直達(dá)資金績(jī)效最大化目的，探討鄉(xiāng)村振興財(cái)政直達(dá)資金有效有為監(jiān)管的實(shí)現(xiàn)路徑。

二、分析框架與案例選擇

（一）分析框架：鄉(xiāng)村振興財(cái)政直達(dá)資金績(jī)效矩陣結(jié)構(gòu)

互補(bǔ)互證是推動(dòng)整體效能提升的結(jié)構(gòu)性變革動(dòng)力。互補(bǔ)針對(duì)差異性，強(qiáng)調(diào)不同要素或系統(tǒng)間功能的互相補(bǔ)充，以實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)上的完整性，指向效度；互證針對(duì)相似性，著重不同要素或系統(tǒng)間測(cè)量結(jié)果的相互印證，以降低績(jī)效測(cè)量的誤差，指向信度。鄉(xiāng)村振興財(cái)政直達(dá)資金績(jī)效審計(jì)是指審計(jì)機(jī)關(guān)以直達(dá)資金所對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目或用途為載體，按照“監(jiān)督—評(píng)價(jià)—防御”的邏輯進(jìn)路，對(duì)被審計(jì)單位資金分配、管理、使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的活動(dòng)，旨在對(duì)公共部門履職的合規(guī)合法性和政策的落實(shí)效果進(jìn)行鑒證，從而推動(dòng)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目?jī)?nèi)部管理控制。績(jī)效評(píng)價(jià)針對(duì)直達(dá)資金立項(xiàng)決策、目標(biāo)設(shè)置、使用規(guī)則等整體性問(wèn)題，從前期投入、過(guò)程管理、產(chǎn)出結(jié)果與社會(huì)影響（社會(huì)公平與公眾滿意）等維度進(jìn)行綜合測(cè)量與評(píng)判，旨在強(qiáng)化組織內(nèi)部主體責(zé)任意識(shí)、促進(jìn)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，檢驗(yàn)政府內(nèi)部與外部的關(guān)系。概而言之，績(jī)效生成涉及關(guān)鍵要素的因果關(guān)系和層次間的隸屬關(guān)系，作為資金監(jiān)管的手段，績(jī)效審計(jì)與績(jī)效評(píng)價(jià)在功能定位、監(jiān)管范圍、程序依據(jù)、引導(dǎo)約束等方面呈現(xiàn)出互補(bǔ)互證的耦合關(guān)系。據(jù)此本研究構(gòu)建了一個(gè)分析框架（如圖1 所示），以區(qū)分績(jī)效審計(jì)和績(jī)效評(píng)價(jià)的集聚樣態(tài)和異質(zhì)特征，進(jìn)而驗(yàn)證二者的互補(bǔ)互證關(guān)系。具體來(lái)說(shuō)：

圖1 鄉(xiāng)村振興財(cái)政直達(dá)資金績(jī)效審計(jì)與績(jī)效評(píng)價(jià)的邏輯關(guān)系

一是決策績(jī)效。決策績(jī)效是最重要的績(jī)效。財(cái)政直達(dá)資金的績(jī)效管理基于宏觀政策及戰(zhàn)略任務(wù)，評(píng)價(jià)體現(xiàn)自上而下的縱向約束。在目標(biāo)任務(wù)分解下沉的過(guò)程中，除了對(duì)規(guī)定任務(wù)的決策規(guī)劃以外，決策還呈現(xiàn)出差異性的績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)特點(diǎn)。為避免壓力傳導(dǎo)引致的層級(jí)目標(biāo)異變，需對(duì)決策內(nèi)容及程序進(jìn)行評(píng)價(jià)，包括決策論證的民主性和合法性、目標(biāo)設(shè)置的合理性和可行性、信息的透明度以及鄉(xiāng)村振興直達(dá)資金分配規(guī)劃與資金管理辦法的科學(xué)性等。

二是監(jiān)督績(jī)效。約翰·穆勒認(rèn)為，在各種監(jiān)督中，預(yù)算監(jiān)督是有效的監(jiān)督［16］?；诮∪F(xiàn)代預(yù)算制度的現(xiàn)實(shí)要求，鄉(xiāng)村振興財(cái)政直達(dá)資金績(jī)效管理折射預(yù)算民主的內(nèi)在屬性。直達(dá)資金直接從中央或省級(jí)撥付至基層，“中間層”如何督促指導(dǎo)基層落實(shí)政策任務(wù)、消解層級(jí)間信息不對(duì)稱和資源配置低效問(wèn)題、促進(jìn)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)是監(jiān)督績(jī)效的核心所在。

三是使用績(jī)效。我國(guó)的治理實(shí)踐更強(qiáng)調(diào)自上而下的監(jiān)管以增強(qiáng)執(zhí)行力，這是因?yàn)閷蛹?jí)監(jiān)督和精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)有助于官員對(duì)其行為負(fù)責(zé)［17］，可以確保監(jiān)管體系的穩(wěn)定性和連續(xù)性。鄉(xiāng)村振興財(cái)政直達(dá)資金的使用績(jī)效指向資金使用單位，使用績(jī)效即使用資金者績(jī)效，主要指向終端，重點(diǎn)關(guān)注資金使用的合規(guī)合法性以及產(chǎn)出結(jié)果與績(jī)效目標(biāo)是否匹配等。

（二）案例選擇：G 省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園直達(dá)財(cái)政資金監(jiān)管

本文以G 省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園直達(dá)資金為例。自2018 年起，G 省啟動(dòng)建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，按照“省級(jí)財(cái)政→牽頭實(shí)施主體（企業(yè)）→相關(guān)參與實(shí)施主體”的財(cái)政直達(dá)撥付路徑對(duì)省內(nèi)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)園安排等額的省級(jí)財(cái)政資金補(bǔ)助。換言之，在投資載體自籌資金額度滿足條件的基礎(chǔ)上，省去了層層下?lián)艿闹虚g環(huán)節(jié)，省級(jí)財(cái)政資金直接下?lián)苤翀@區(qū)牽頭實(shí)施主體（企業(yè)），再由牽頭實(shí)施主體分配至參與主體。對(duì)于資金監(jiān)管，基于“誰(shuí)使用、誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)批準(zhǔn)、誰(shuí)監(jiān)督”的原則，要求實(shí)施主體設(shè)立省級(jí)財(cái)政資金專戶、實(shí)行專賬管理，并以縣（市、區(qū)）政府為責(zé)任主體組織實(shí)施產(chǎn)業(yè)園建設(shè)驗(yàn)收工作，由省級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門進(jìn)行驗(yàn)收檢查，直達(dá)資金的運(yùn)行模式，如圖2 所示。

圖2 G 省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園直達(dá)資金運(yùn)行模式

2018—2020 年，G 省共投入75 億元財(cái)政資金扶持全省131 個(gè)產(chǎn)業(yè)園，重點(diǎn)支持絲苗米、優(yōu)質(zhì)蔬菜、茶葉、優(yōu)質(zhì)旱糧等特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。鼓勵(lì)地方政府發(fā)揮財(cái)政資金統(tǒng)籌整合效用，撬動(dòng)社會(huì)資本參與園區(qū)建設(shè)（要求撬動(dòng)資金數(shù)量達(dá)到省級(jí)財(cái)政資金三倍以上）。牽頭實(shí)施主體在既定績(jī)效目標(biāo)和任務(wù)清單指引下，充分發(fā)揮市場(chǎng)主體作用，兼顧資金使用的社會(huì)性和效益性。2021 年，G 省在安排第二輪扶持資金之前，為全面了解第一輪財(cái)政直達(dá)資金的使用成效和存在問(wèn)題，由省級(jí)機(jī)關(guān)委托第三方對(duì)該項(xiàng)資金2018—2020 年的支出情況進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，同時(shí)，由省政府指定審計(jì)部門對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行績(jī)效審計(jì)。本研究采用已公開(kāi)的績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告和審計(jì)報(bào)告中的關(guān)鍵信息，運(yùn)用組型比較分析法①聚焦審計(jì)與評(píng)價(jià)的聚斂問(wèn)題和擴(kuò)散問(wèn)題，旨在揭示二者屬性、特點(diǎn)及相互關(guān)系。通過(guò)對(duì)兩份報(bào)告文本關(guān)鍵詞（主要是財(cái)政直達(dá)資金使用成效與問(wèn)題）的逐級(jí)提取，并進(jìn)行規(guī)范化處理后，確定二者的相似性（聚斂性）與差異性（擴(kuò)散性），并將其按屬性歸至決策層、監(jiān)督層和使用層。同時(shí)，審計(jì)報(bào)告與績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的結(jié)構(gòu)化程度高，有助于提高研究的信度與效度。

三、績(jī)效審計(jì)與績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)在關(guān)系

鄉(xiāng)村振興財(cái)政直達(dá)機(jī)制重塑了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)建設(shè)的資金撥付方式，既改變了監(jiān)管環(huán)境，也對(duì)財(cái)政資金民主、高效、透明的監(jiān)管提出新要求。由表1 可知，一是績(jī)效審計(jì)與績(jī)效評(píng)價(jià)的聚斂區(qū)間均關(guān)注現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)直達(dá)資金使用績(jī)效的提升，雖然在衡量資金使用經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)上趨同重疊，但審計(jì)的重點(diǎn)是對(duì)合規(guī)合法性的“查驗(yàn)問(wèn)責(zé)”，突出微觀層面的監(jiān)督；二是二者在中觀層面的監(jiān)督功能相近疊加，審計(jì)側(cè)重政策跟蹤落實(shí)過(guò)程中的執(zhí)行問(wèn)題，績(jī)效評(píng)價(jià)指向管理機(jī)制設(shè)計(jì)缺陷對(duì)管理效用發(fā)揮的阻礙；三是績(jī)效評(píng)價(jià)更多關(guān)注立項(xiàng)決策和分配規(guī)則等宏觀問(wèn)題，以結(jié)果導(dǎo)向和滿意度導(dǎo)向提高對(duì)目標(biāo)的糾錯(cuò)糾偏功能，績(jī)效審計(jì)是政府內(nèi)部審計(jì)，假定了頂層決策的正當(dāng)性和正確性；四是在結(jié)果運(yùn)用方面，績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)財(cái)政資金審查監(jiān)督的威懾力與約束力弱于績(jī)效審計(jì)。

表1 G 省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園直達(dá)資金績(jī)效評(píng)價(jià)與審計(jì)結(jié)果對(duì)比表

（一）績(jī)效審計(jì)與績(jī)效評(píng)價(jià)的互補(bǔ)關(guān)系

績(jī)效審計(jì)與績(jī)效評(píng)價(jià)的互補(bǔ)關(guān)系體現(xiàn)在宏觀層面，即鄉(xiāng)村振興財(cái)政直達(dá)資金的決策績(jī)效，決策績(jī)效的互補(bǔ)涉及實(shí)然與應(yīng)然層面的資金監(jiān)管問(wèn)題。西蒙認(rèn)為，決策包含事實(shí)要素和價(jià)值要素，二者存在“實(shí)然”和“應(yīng)然”的基本差異［18］。這表明，決策主體既要對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，又要兼顧公共價(jià)值及群眾的需求。

基于財(cái)政改革成本，從層級(jí)政府視角，一方面，財(cái)政作為推動(dòng)和服務(wù)政府改革的重要工具，始終是改革成本的最終承擔(dān)者，而改革成本通常內(nèi)嵌于利益調(diào)整和利益重構(gòu)過(guò)程之中［19］。資金撥付方式的改革創(chuàng)新在一定程度上需要財(cái)政承擔(dān)相應(yīng)的改革成本，如新舊財(cái)政資金撥付方式轉(zhuǎn)換過(guò)程中的制度成本以及特殊時(shí)期改革創(chuàng)新需要財(cái)政兜底責(zé)任償付的隱性跨期成本，這是因?yàn)楝F(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)機(jī)制的建立和資源配置的改善并不能自動(dòng)解決利益分配問(wèn)題，需要政府決策對(duì)利益損失和結(jié)構(gòu)性矛盾進(jìn)行權(quán)衡與調(diào)和。另一方面，作為單一制國(guó)家，層級(jí)政府是我國(guó)行政體制的顯著特征。《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（以下簡(jiǎn)稱《預(yù)算法》）規(guī)定我國(guó)實(shí)行“一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算”，這進(jìn)一步明確了層級(jí)政府間的支出責(zé)任和財(cái)政事權(quán)。在激勵(lì)相容的央地關(guān)系中，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)通過(guò)公共政策的層級(jí)落實(shí)得以實(shí)現(xiàn)，而省級(jí)政府作為政策層級(jí)過(guò)程的第一個(gè)節(jié)點(diǎn)，具有較大自由裁量的自主空間和選擇空間，是中央戰(zhàn)略部署和市縣級(jí)政府細(xì)化管理的中介。省級(jí)政府的實(shí)施方案、管理辦法、績(jī)效目標(biāo)等決策是宏觀戰(zhàn)略的再規(guī)劃過(guò)程，需要與之匹配的監(jiān)管手段來(lái)衡量特定階段發(fā)展目標(biāo)和建設(shè)任務(wù)與政府決策的銜接性問(wèn)題，或可視為檢驗(yàn)預(yù)設(shè)目標(biāo)與公眾滿意之間偏離度的價(jià)值工具。

科層制是地方政府組織體系的機(jī)體和基礎(chǔ)［20］。隨著行政鏈條的延伸和組織關(guān)系的復(fù)雜化，除了制度性約束以外，在實(shí)踐中只能更多地依賴各級(jí)政府對(duì)其下級(jí)部門的監(jiān)管評(píng)判［21］，即所謂的“向上負(fù)責(zé)制”，鄉(xiāng)村振興財(cái)政監(jiān)管也不例外?！爸边_(dá)”資金監(jiān)管有其特殊性，包含產(chǎn)業(yè)布局、統(tǒng)籌分配、公共利益協(xié)調(diào)、直達(dá)資金管理等的宏觀決策均有別于逐級(jí)下?lián)茇?cái)政撥付機(jī)制下的管理邏輯，因而需要從鄉(xiāng)村振興實(shí)施階段的目標(biāo)任務(wù)中尋求自洽的有效路徑?？?jī)效審計(jì)對(duì)政府負(fù)責(zé)，審計(jì)過(guò)程通常以既定目標(biāo)和上級(jí)政府視角為參照，對(duì)直達(dá)資金的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行評(píng)價(jià)，呈現(xiàn)組織內(nèi)部自上而下的運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯，難以監(jiān)督同級(jí)政府。如果決策缺乏科學(xué)性或目標(biāo)缺乏合理性，就會(huì)在一定程度上加劇市縣級(jí)政府的“向上負(fù)責(zé)”，極易將矛盾焦點(diǎn)下移至基層，難以促進(jìn)政策落地見(jiàn)效。顯然，績(jī)效審計(jì)作為單向度的目標(biāo)評(píng)價(jià)，并不具有對(duì)上級(jí)目標(biāo)檢驗(yàn)的屬性。而績(jī)效評(píng)價(jià)是基于多維結(jié)構(gòu)層次下績(jī)效導(dǎo)向的目標(biāo)評(píng)價(jià)，更加關(guān)注政府與外部關(guān)系，集合公民期望強(qiáng)化公共價(jià)值，在體現(xiàn)政府內(nèi)部管理屬性的基礎(chǔ)上構(gòu)建責(zé)任機(jī)制。結(jié)合自上而下政策執(zhí)行和自下而上民主監(jiān)督的績(jī)效評(píng)價(jià)，突破了以往財(cái)政監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督的局限，評(píng)價(jià)直指政策制定、目標(biāo)設(shè)置、宏觀決策等核心問(wèn)題。此外，融入外部評(píng)價(jià)機(jī)制的社會(huì)評(píng)價(jià)對(duì)政府公信力具有直接影響，這恰恰也是績(jī)效審計(jì)與績(jī)效評(píng)價(jià)互補(bǔ)關(guān)系的主要體現(xiàn)。

公共決策強(qiáng)調(diào)社會(huì)整體利益，本質(zhì)上是社會(huì)公共權(quán)威對(duì)社會(huì)資源和社會(huì)利益的權(quán)威分配過(guò)程［22］。誠(chéng)如韋伯所言，“以價(jià)值理性為動(dòng)機(jī)進(jìn)行的社會(huì)行為調(diào)節(jié)，其目的在于達(dá)到利益平衡或利益結(jié)合”［23］。公共決策立足整體利益的價(jià)值性，如何科學(xué)分配巨量財(cái)政資金和實(shí)現(xiàn)土地、資金、技術(shù)、人才和信息等要素集聚是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)決策績(jī)效的關(guān)鍵所在。需要明確的是，社會(huì)整體利益所追求的公平性不等同于區(qū)域間“一刀切”式的利益平衡。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園以規(guī)模化為基礎(chǔ)，績(jī)效目標(biāo)如何體現(xiàn)地區(qū)特色、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、環(huán)境承載力、市場(chǎng)需求等因素對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益的影響并非程序性的監(jiān)管——績(jī)效審計(jì)所覆蓋的權(quán)責(zé)范圍。鄉(xiāng)村振興財(cái)政直達(dá)資金的監(jiān)管應(yīng)具備實(shí)質(zhì)性監(jiān)管屬性，績(jī)效評(píng)價(jià)針對(duì)“產(chǎn)出—效果—影響”的應(yīng)然狀態(tài)，將決策績(jī)效納入評(píng)價(jià)范圍，即直達(dá)資金支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)期望達(dá)成的可衡量的目標(biāo)值，通過(guò)決策預(yù)判產(chǎn)出結(jié)果是否會(huì)影響農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民，是否激發(fā)市場(chǎng)活力、促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，能否產(chǎn)生正向價(jià)值并驅(qū)動(dòng)鄉(xiāng)村振興農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

（二）績(jī)效審計(jì)與績(jī)效評(píng)價(jià)的互證關(guān)系

績(jī)效審計(jì)與績(jī)效評(píng)價(jià)的互證關(guān)系體現(xiàn)在中觀層面的監(jiān)督績(jī)效和微觀層面的使用績(jī)效。從縱向結(jié)構(gòu)來(lái)看，一級(jí)政府、財(cái)政部門、責(zé)任主體和資金使用單位的權(quán)責(zé)不同，績(jī)效結(jié)構(gòu)也不盡相同。在本研究案例中，中觀層面關(guān)注市縣責(zé)任主體的監(jiān)督與管理（市縣人民政府→具體對(duì)接農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門），微觀層面重點(diǎn)指向資金使用機(jī)構(gòu)（牽頭實(shí)施主體和相關(guān)主體）。作為資金監(jiān)管的技術(shù)手段，績(jī)效審計(jì)與績(jī)效評(píng)價(jià)的理念導(dǎo)向、法規(guī)依據(jù)、運(yùn)行機(jī)制、技術(shù)手段等具有顯著差異，二者的互證有助于凝聚共識(shí)，促進(jìn)績(jī)效的改進(jìn)與提升。具體而言：

1.監(jiān)督績(jī)效的互證?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)建設(shè)直達(dá)資金由省財(cái)政直接下?lián)苤劣每顔挝唬绾慰茖W(xué)界定市縣責(zé)任主體的監(jiān)管責(zé)任以及財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配的問(wèn)題，是深刻理解特殊背景下財(cái)政撥付模式創(chuàng)新邏輯的關(guān)鍵。梳理相關(guān)研究文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)機(jī)制下財(cái)政資金流路徑越長(zhǎng)，與初始財(cái)政支出目標(biāo)的偏離程度就越大；反之，當(dāng)財(cái)政層級(jí)減少，財(cái)力與支出責(zé)任的匹配度均顯著提升［24］。這表明，“直達(dá)”資金對(duì)于緩解基層收支矛盾、調(diào)動(dòng)地方積極性具有積極意義，但同時(shí)財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的劃分改革對(duì)基層財(cái)政監(jiān)管能力提出考驗(yàn)?？?jī)效審計(jì)與績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)施主體及其獨(dú)立性、專業(yè)性、評(píng)價(jià)重點(diǎn)、績(jī)效指標(biāo)等的異質(zhì)性為多元監(jiān)管提供了績(jī)效信息互證的空間，有助于績(jī)效信息質(zhì)量提升，本研究案例聚焦責(zé)任主體在產(chǎn)業(yè)園建設(shè)引導(dǎo)、地方政策支撐、組織保障、資金監(jiān)督等方面的監(jiān)督績(jī)效。二者互證的邏輯在于：績(jī)效審計(jì)本質(zhì)是經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，通過(guò)發(fā)現(xiàn)、揭露被審計(jì)對(duì)象存在的績(jī)效問(wèn)題，針對(duì)直達(dá)資金使用結(jié)構(gòu)不合理、產(chǎn)出效率不高和經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益不理想等問(wèn)題提出改善績(jī)效的合理化建議，借助整改和問(wèn)責(zé)等方式促進(jìn)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)；績(jī)效評(píng)價(jià)本質(zhì)是民主監(jiān)督，映射政府、市場(chǎng)與農(nóng)民的關(guān)系，對(duì)政策落實(shí)性指標(biāo)（組織管理、資金投入、建設(shè)用地、規(guī)劃布局）進(jìn)行測(cè)量，推斷效果與目標(biāo)的達(dá)成度。二者的互證有助于消解監(jiān)管低效、規(guī)劃不可持續(xù)、實(shí)施方案操作性弱等流弊。

2.使用績(jī)效的互證?？?jī)效測(cè)量是“證據(jù)驅(qū)動(dòng)”和“結(jié)果導(dǎo)向”政府改革趨勢(shì)的重要部分［25］。無(wú)論是績(jī)效審計(jì)還是績(jī)效評(píng)價(jià)，都要對(duì)財(cái)政資金使用的合規(guī)合法性和合理性進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)，但在技術(shù)方法和法律依據(jù)上二者具有差異性，二者的互證能夠確保績(jī)效信息的客觀、真實(shí)與完整。在技術(shù)方法上，績(jī)效審計(jì)更加突出過(guò)程控制導(dǎo)向，通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)村振興財(cái)政直達(dá)資金運(yùn)行和項(xiàng)目建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別與防患，重點(diǎn)核查被審計(jì)對(duì)象資金使用的真實(shí)性和憑證的合規(guī)合法性，并對(duì)其內(nèi)部管理流程進(jìn)行檢查，比對(duì)過(guò)程性指標(biāo)和產(chǎn)出性指標(biāo)，維護(hù)資金安全和財(cái)經(jīng)法紀(jì)?？?jī)效審計(jì)重點(diǎn)關(guān)注“是什么”與“應(yīng)該是什么”的對(duì)比規(guī)范性問(wèn)題，更加側(cè)重效率指標(biāo)［26］?？?jī)效評(píng)價(jià)則關(guān)注直達(dá)資金使用主體對(duì)項(xiàng)目建設(shè)前期研究、目標(biāo)設(shè)置、保障機(jī)制、直達(dá)資金管理和項(xiàng)目管理等指標(biāo)，通過(guò)歸因分析、評(píng)價(jià)從投入到產(chǎn)出鏈條上的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)所對(duì)應(yīng)指標(biāo)的合規(guī)合法性和合理性，從過(guò)程和結(jié)果檢驗(yàn)投入與產(chǎn)出的實(shí)際表現(xiàn)。在法律法規(guī)依據(jù)上，《預(yù)算法》為績(jī)效審計(jì)和績(jī)效評(píng)價(jià)提供了共同的法律依據(jù)，但從法律位階來(lái)看，績(jī)效審計(jì)具有相對(duì)完善的法律體系，如《中華人民共和國(guó)憲法》《中華人民共和國(guó)會(huì)計(jì)法》《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》《中華人民共和國(guó)國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則》等，雖然缺乏針對(duì)績(jī)效審計(jì)的專門性法律規(guī)范，但與績(jī)效評(píng)價(jià)相比，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的法律依據(jù)仍較為單薄，主要以部門規(guī)章為主。因此，對(duì)直達(dá)資金使用績(jī)效的互證能夠形成監(jiān)管合力，促進(jìn)整體績(jī)效提升。

四、實(shí)現(xiàn)財(cái)政直達(dá)資金有效監(jiān)管的路徑

互補(bǔ)互證視域下的監(jiān)管創(chuàng)新并不是對(duì)現(xiàn)有監(jiān)管模式的替代，而是彌補(bǔ)不足，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)間的協(xié)調(diào)與整合?？?jī)效審計(jì)與績(jī)效評(píng)價(jià)的互補(bǔ)互證是在明確功能定位基礎(chǔ)上，以新的理念和方法構(gòu)建相互適應(yīng)的結(jié)構(gòu)性均衡關(guān)系，形成監(jiān)管過(guò)程中的動(dòng)態(tài)同步，提升體制內(nèi)部資源配置效率、降低行政運(yùn)行成本和損耗。在現(xiàn)有政策體系及技術(shù)條件下，我們認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)兩種監(jiān)管方式互補(bǔ)互證的關(guān)鍵在于以下三個(gè)方面：

（一）構(gòu)建相互銜接的績(jī)效審計(jì)與績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

推動(dòng)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化，彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”，必須依靠黨和政府為主導(dǎo)的公共力量及公共資源補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展“短板”，解決結(jié)構(gòu)不平衡問(wèn)題［27］。在實(shí)現(xiàn)路徑上，一方面，鄉(xiāng)村振興財(cái)政直達(dá)資金監(jiān)管應(yīng)強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)資金直達(dá)機(jī)制常態(tài)化管理，同步提高與之匹配的監(jiān)管能力和監(jiān)管水平，構(gòu)建融入宏觀決策、監(jiān)督問(wèn)責(zé)和民主財(cái)政的績(jī)效型約束機(jī)制；另一方面，應(yīng)以績(jī)效審計(jì)與績(jī)效評(píng)價(jià)互補(bǔ)互證的耦合關(guān)系為切入點(diǎn)，在合規(guī)合法性和績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的互證區(qū)間構(gòu)建相互銜接的指標(biāo)體系，在兼顧共性指標(biāo)與個(gè)性指標(biāo)、增量指標(biāo)與存量指標(biāo)基礎(chǔ)上統(tǒng)一績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)設(shè)定評(píng)價(jià)周期，建立跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，突出目標(biāo)導(dǎo)向和問(wèn)題導(dǎo)向，聚焦直達(dá)資金“最后一公里”，實(shí)現(xiàn)績(jī)效信息的共享與互認(rèn)。

（二）強(qiáng)化對(duì)直達(dá)資金績(jī)效目標(biāo)的糾錯(cuò)糾偏

鄉(xiāng)村振興財(cái)政資金直達(dá)撥付模式是權(quán)力下放與資源下沉的重要體現(xiàn)。公共權(quán)力下放衍生出的“懸浮化”現(xiàn)象，是權(quán)力資源錯(cuò)配和權(quán)力銜接受阻的現(xiàn)實(shí)映照［28］，直達(dá)資金配置主體及方式的變化對(duì)相關(guān)主體的承接能力提出更高要求?？?jī)效評(píng)價(jià)是價(jià)值理性和技術(shù)理性的統(tǒng)一，或者說(shuō)是有公信力的執(zhí)行力，凸顯公共價(jià)值；績(jī)效審計(jì)追求執(zhí)行力，體現(xiàn)政府內(nèi)部管理屬性及制度效能。一方面應(yīng)優(yōu)化監(jiān)督與管理流程，減少重復(fù)性的審查與評(píng)價(jià)，降低工作成本和損耗，緩解基層“重負(fù)荷”運(yùn)轉(zhuǎn)態(tài)勢(shì)，重點(diǎn)檢驗(yàn)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，發(fā)揮績(jī)效審計(jì)與績(jī)效評(píng)價(jià)互證功能；另一方面，激發(fā)基層政府“集中財(cái)力辦大事”的自主性和能動(dòng)性，科學(xué)決策、民主決策，關(guān)注群眾訴求與政策供給間的落差，強(qiáng)化績(jī)效治理對(duì)目標(biāo)糾錯(cuò)糾偏的價(jià)值引領(lǐng)，增強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政治理能力。

（三）建立開(kāi)放互通的績(jī)效信息平臺(tái)

監(jiān)管效能聚焦目標(biāo)選擇的正確性及其實(shí)現(xiàn)程度，兼顧效率與效果，涉及目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、權(quán)力制約與能力建設(shè)，然而，不同的技術(shù)工具在實(shí)施主體、信息獲取、任務(wù)分配和運(yùn)行方式上表現(xiàn)出的差異化特征影響著績(jī)效審計(jì)和績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果以及結(jié)果應(yīng)用的程度?；诼窂絻?yōu)化視角，應(yīng)加強(qiáng)技術(shù)賦能，構(gòu)建開(kāi)放、互通的績(jī)效信息平臺(tái)，服務(wù)與優(yōu)化鄉(xiāng)村振興財(cái)政直達(dá)資金監(jiān)管工作，推動(dòng)跨部門聯(lián)合監(jiān)管；應(yīng)建立績(jī)效信息共享與開(kāi)放機(jī)制，完善監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)機(jī)制，在財(cái)政直達(dá)資金立項(xiàng)審批階段強(qiáng)化對(duì)目標(biāo)的審核與評(píng)價(jià)，消解立項(xiàng)目標(biāo)與政策目標(biāo)弱相關(guān)悖論，導(dǎo)入績(jī)效審計(jì)與績(jī)效評(píng)價(jià)相互銜接的指標(biāo)體系，自動(dòng)監(jiān)測(cè)指標(biāo)數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)跟蹤式預(yù)警提醒與整改督促；應(yīng)引入大數(shù)據(jù)分析、人工智能等前沿技術(shù)應(yīng)用，綜合運(yùn)用績(jī)效審計(jì)與績(jī)效評(píng)價(jià)技術(shù)手段，結(jié)合財(cái)政直達(dá)資金使用過(guò)程中的具體問(wèn)題進(jìn)行科學(xué)決策和結(jié)果預(yù)測(cè)，對(duì)資金實(shí)際效果進(jìn)行全方位、多角度研判，實(shí)現(xiàn)技術(shù)理性和價(jià)值理性的統(tǒng)一，提升監(jiān)管效能。