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《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第四十四條規(guī)定，對(duì)違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要強(qiáng)制拆除的，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)予以公告，限期當(dāng)事人自行拆除。當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機(jī)關(guān)可以依法強(qiáng)制拆除。由此，拆違執(zhí)法除了履行催告程序、陳述申辯程序、行政強(qiáng)制執(zhí)行決定程序、送達(dá)程序等基本條件外，又需滿足其特有的限拆程序、公告程序等環(huán)節(jié)，無疑增加了執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法成本，影響了其執(zhí)法效率，故拆違實(shí)施過程中經(jīng)常出現(xiàn)一類載體體現(xiàn)為通知、告知、通告、告示等行為，該通知類行為是否屬于行政訴訟受案范圍，司法審判實(shí)踐中有爭(zhēng)議，凸顯同案不同判的問題。故，厘清通知類行為的內(nèi)容和性質(zhì)，針對(duì)不同情況具體問題具體分析，對(duì)甄別該類行為的可訴與否，具有重要實(shí)踐意義。

一、行政強(qiáng)拆領(lǐng)域內(nèi)通知類行為內(nèi)容例證

案例一（2017）滬0118行初88號(hào)：“青浦區(qū)華新鎮(zhèn)人民政府及華新鎮(zhèn)楊家莊村民委員會(huì)于2017年7月3日聯(lián)合作出的《限期拆違告知書》，要求原告于2017年7月9日前騰空房屋，否則將聯(lián)合執(zhí)法予以拆除”；

案例二（2017）滬0118行初95號(hào)：“青浦區(qū)華新鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境綜合治理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室及青浦區(qū)華新鎮(zhèn)北新村民委員會(huì)的《告知書》，宣稱：原告的房屋為違法建筑，屬“一戶兩宅”性質(zhì)，并限期原告在2017年8月15日前將建筑物內(nèi)的物品全部搬離并委托村委會(huì)將其拆除”；

案例三（2016）滬0117行初490號(hào)：“2016年6月16日，松江區(qū)洞涇鎮(zhèn)整治違法建筑領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室向某停車場(chǎng)制發(fā)了《查處違法建筑告知書》，認(rèn)定原告方所經(jīng)營(yíng)的某停車場(chǎng)上的地上建筑物屬于違法建筑，并責(zé)令當(dāng)即自行拆除，如逾期不自行拆除，則將依規(guī)采取停水、停電等強(qiáng)制措施并依法組織強(qiáng)拆”；

案例四（2017）滬01行終103號(hào)：“浦東新區(qū)三林鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境綜合整治工作指揮部是上海市浦東新區(qū)三林鎮(zhèn)人民政府的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，該指揮部于2016年9月1日向XX路XX號(hào)承租戶發(fā)布《告知書》稱，位于上海市浦東新區(qū)XX路XX號(hào)用地為違法用地，房屋為違法建筑，相關(guān)執(zhí)法部門將于2016年9月8日依法整治并拆除，為了確保承租戶的個(gè)人合法權(quán)益，要求承租戶于2016年9月7日自行清空并搬離，相關(guān)部門將于2016年9月8日停水停電后立即依法拆除上述地址房屋，因未在限定時(shí)間內(nèi)自行清空、搬離造成一切后果的，由承租戶自行承擔(dān)”；

案例五（2015）浦行初字第184號(hào)：“上海市浦東新區(qū)合慶鎮(zhèn)人民政府與合慶鎮(zhèn)勤奮村村民委員會(huì)聯(lián)合告知要求原告在2015年4月30日前自行拆除位于合慶鎮(zhèn)勤奮村7隊(duì)、占地9.2畝的養(yǎng)豬棚舍等違章建筑，逾期未拆將啟動(dòng)“三違”整治程序予以強(qiáng)拆”；

案例六（2017）滬01行終277號(hào)：“浦東新區(qū)張江鎮(zhèn)人民政府于2016年8月25日發(fā)布《告知書》稱，韓蕩工業(yè)園區(qū)經(jīng)上級(jí)相關(guān)部門認(rèn)定，存在違法用地、違法建筑、違法居住等現(xiàn)象，且存在嚴(yán)重消防安全隱患。根據(jù)2016年8月15日浦東新區(qū)“三違”整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室已發(fā)布的《公告》，張江鎮(zhèn)政府將于2016年8月25日起組織各職能部門對(duì)該區(qū)域開展聯(lián)合執(zhí)法檢查，并于9月5日起對(duì)該區(qū)域?qū)嵤┩ｋ?、停水、停氣等措施。現(xiàn)責(zé)令韓蕩工業(yè)園區(qū)內(nèi)各業(yè)主、經(jīng)營(yíng)者、居住者收到《告知書》后及時(shí)將違法建筑內(nèi)的物品搬離、清空，并自行拆除違法建筑。逾期不執(zhí)行的，張江鎮(zhèn)政府將依據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律法規(guī)，適時(shí)組織對(duì)該區(qū)域范圍內(nèi)的違法建筑實(shí)施強(qiáng)制拆除工作”；

案例七（2019）滬0112行初286號(hào)：被告于2019年3月11日向原告作出《告知書》，主要內(nèi)容為：“根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部印發(fā)《關(guān)于開展“大棚房”問題專項(xiàng)清理整治行動(dòng)堅(jiān)決遏制農(nóng)地非農(nóng)化的方案》的通知[農(nóng)農(nóng)發(fā)(2018)3號(hào)]和市農(nóng)委、市規(guī)土局《關(guān)于開展“大棚房”問題專項(xiàng)清理整治行動(dòng)堅(jiān)決遏制農(nóng)地非農(nóng)化的通知》(滬農(nóng)委(2018)272號(hào))等文件要求以及市、區(qū)、鎮(zhèn)相關(guān)會(huì)議精神，現(xiàn)發(fā)現(xiàn)你已違反上述文件規(guī)定，違規(guī)內(nèi)容：違法建筑：9,455.38平方米，違法用地18,864.19平方米，現(xiàn)要求你在3月25日前對(duì)上述違建情況自行拆除，如在規(guī)定時(shí)間內(nèi)未完成，鎮(zhèn)有關(guān)部門將在3月31日前組織強(qiáng)拆”。

上述案例可以看出，行政強(qiáng)拆領(lǐng)域內(nèi)通知類行為具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

1. 作出主體大多行政級(jí)別為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，傾向聯(lián)合基層群眾自治組織發(fā)文，有時(shí)又多以不具有承擔(dān)法律責(zé)任能力的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者臨時(shí)組建機(jī)構(gòu)名義作出；

2. 集中在“五違四必”整治行動(dòng)中，尤其以違法建筑、違法用地的查處最為突出；

3. 內(nèi)容體現(xiàn)為搬離、清空、限拆、強(qiáng)拆等告知、通知；

4. 有增強(qiáng)執(zhí)法力度和效果，加快執(zhí)法速度的初衷，也不可回避存在規(guī)避合法正當(dāng)執(zhí)法程序的目的。

二、行政強(qiáng)拆領(lǐng)域內(nèi)通知類行為可訴與否裁判觀點(diǎn)的比較分析

1. 絕對(duì)不可訴

裁判理由主要為：該行為告知限期將違規(guī)建筑房?jī)?nèi)的物品騰空，逾期拆除違章建筑的行為，屬于基層人民政府對(duì)相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行的宣傳告示，并非行政強(qiáng)制措施，未對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，故原告的起訴不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍，不符合行政訴訟的起訴條件，如上述案例一、案例二、案例四、案例六。

2. 相對(duì)不可訴

裁判理由主要為：在作出被訴告知之后又作出了《限期拆除違法建筑事先告知書》、《責(zé)令限期拆除違法建筑決定書》等或城管部門后續(xù)向原告發(fā)出限期拆除事先告知，原告也已前往城管局進(jìn)行了陳述申辯。故被訴告知并未對(duì)原告合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響，原告的起訴不符合法定起訴條件，依法應(yīng)裁定駁回起訴，如上述案例三、案例五。

3. 實(shí)質(zhì)判斷后的可訴性認(rèn)定

裁判理由主要為：被訴《告知書》的行為系針對(duì)特定的、具體的事項(xiàng)對(duì)外作出的能夠產(chǎn)生法律效果的行為，該行政行為具有可訴性，原告作為行政相對(duì)人有權(quán)向本院提起訴訟。被告在《告知書》中認(rèn)定原告存在違法事實(shí)，為原告設(shè)定了限期拆除的義務(wù)，告知了原告逾期不拆將進(jìn)行強(qiáng)拆的后果，就其內(nèi)容來看，實(shí)際上是作出了一個(gè)責(zé)令限期拆除決定。故被訴告知可訴，如上述案例七。

總結(jié)上述案例裁判理由，可以看出，法院既可能從實(shí)質(zhì)上考察通知類行為的性質(zhì)，又可能僅僅從形式上對(duì)該類行為進(jìn)行認(rèn)定，也可能綜合考量有無其他實(shí)質(zhì)影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的行為可吸收通知類行為法律效果的角度做出判斷，從而得出不同的可訴與否的裁判結(jié)果。

三、行政強(qiáng)拆領(lǐng)域內(nèi)通知類行為的可訴性與否評(píng)析

《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》明確列舉了包含對(duì)行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行不服的案件在內(nèi)的十二種受案類型，且在第十二條第一款的肯定式列舉之下又規(guī)定了第二款“除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件”的兜底性條款?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用＜中華人民共和國(guó)行政訴訟法＞的解釋》和現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第 13條對(duì)行政訴訟的受案范圍進(jìn)行了否定式列舉，包括但不限于國(guó)防、外交等國(guó)家行為、不產(chǎn)生外部法律效力的行為、內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督行為和信訪辦理行為等等。但這些條款都沒有明確規(guī)定本文所涉通知類行為是否屬于法院的受案范圍，但也未將此類行為確切地排除在受案范圍之外。

筆者認(rèn)為某一行政行為是否可訴，不應(yīng)僅僅外觀上看冠以何種名義或者如何命名，而應(yīng)該實(shí)際考察行為的內(nèi)容而定。以案例七為例，從被訴告知內(nèi)容來看，其包括明確的行政相對(duì)人（即本案原告）、明確的作出主體（由被告內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及組建機(jī)構(gòu)作出）、適用的規(guī)定（即兩份規(guī)范性文件）、查明的事實(shí)（包括違法的性質(zhì)、涉及的面積），更為重要的是直接為原告設(shè)定了自行拆除涉案房屋的義務(wù)和期限，并告知了逾期不拆除的即于何時(shí)強(qiáng)制拆除的法律后果，上述內(nèi)容構(gòu)成與限期拆除決定規(guī)范文本內(nèi)容要素并無二致，被訴告知屬于明顯的侵益行為，會(huì)直接影響原告的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和重大財(cái)產(chǎn)權(quán)益，并不是宣傳告示，不同于其他一般的告知，實(shí)際就是一份可訴的責(zé)令限期拆除決定。無論是從被訴告知書具有的行政強(qiáng)制措施的性質(zhì)來看，還是從其對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生的具體影響的角度分析，被訴告知都屬于被告作為職權(quán)主體作出的影響原告權(quán)利義務(wù)的典型的可訴行政行為。且告知書這種形式如若被司法認(rèn)定為不影響原告的權(quán)利義務(wù)，僅僅屬于宣傳告示，勢(shì)必鼓勵(lì)行政機(jī)關(guān)違法以告知的名義實(shí)際行使限期拆除決定之實(shí)，又以各個(gè)部門的名義作出該決定，規(guī)避法律對(duì)其設(shè)定的應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的主體責(zé)任，顯然違反行政審判監(jiān)督依法行政的立法宗旨。上海市高院發(fā)布的2018年行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決十大案例中案例三“葉某等訴上海市松江區(qū)泗涇鎮(zhèn)人民政府行政強(qiáng)制上訴案”（【2018】滬01行終1373號(hào)），即支持了若通知類行為基于特定行政管理目的，對(duì)特定對(duì)象作出的具體明確義務(wù)內(nèi)容，且對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，則該行為具有可訴性的觀點(diǎn)。

誠(chéng)然，若通知類行為沒有明確的為行政相對(duì)人設(shè)置義務(wù)或者沒有規(guī)定不履行相應(yīng)義務(wù)的后果，則認(rèn)定其為宣傳性質(zhì)的通知，對(duì)相對(duì)人不存在實(shí)質(zhì)權(quán)利義務(wù)影響，特別是如果行政機(jī)關(guān)后續(xù)按照法定程序作出了限拆決定或者強(qiáng)拆執(zhí)行決定，則通知類行為的司法救濟(jì)已無必要，這種情況下通知類行為的不可訴也是應(yīng)有之義。

綜上，通知類行為是否具有可訴性，具體可考量以下幾點(diǎn)因素：

1. 通知類行為是否具有行政決定的構(gòu)成要件，是否構(gòu)成了行政決定的生效要件和載體。在一般情況下，行政機(jī)關(guān)在作出行政決定時(shí)必須通過一定的書面形式體現(xiàn)出來，該書面文件則有通知的形式，此時(shí)通知行為即是行政決定，對(duì)于這種通知類行為不服的，實(shí)際上是對(duì)行政決定不服，因此，在這種情況下，該通知類行政行為具有可訴性；

2. 通知類行為是否產(chǎn)生法律上的效果。行政機(jī)關(guān)作出的通知類行為對(duì)行政法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更或者消滅產(chǎn)生影響的，為當(dāng)事人設(shè)置義務(wù)并規(guī)定不履行的法律后果，應(yīng)當(dāng)屬于可訴的行政行為，如果行政機(jī)關(guān)在通知類行為中未給行政相對(duì)人設(shè)置義務(wù)，而且所作出的通知行為對(duì)行政法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更或者消滅未產(chǎn)生影響的，通知類行政行為僅僅是宣傳提示的方式，該通知類行為不具有可訴性；

3. 通知類行為是否被后續(xù)行政決定所吸收。即若后續(xù)的行政行為再次對(duì)同一事項(xiàng)作出處理決定，則通知類行為不可訴，實(shí)質(zhì)對(duì)權(quán)利人產(chǎn)生影響的為后續(xù)行政決定，該行政爭(zhēng)議的解決可由權(quán)利人針對(duì)后續(xù)行政決定進(jìn)行救濟(jì)；

4. 通知類行為是否構(gòu)成抽象行政行為。抽象行政行為有具有普遍約束力、對(duì)象不特定、能夠反復(fù)適用等特征，如果通知類行為具備上述特征，即可直接排除在行政訴訟受案范圍之外。