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政府投資基金，顧名思義，是指由政府財(cái)政支持，旨在引導(dǎo)社會(huì)資金共同投向符合國家或地方產(chǎn)業(yè)政策的私募股權(quán)投資基金。兼具政策性和市場化特點(diǎn)。

近年來，由于其成為私募股權(quán)投資基金的一大重要來源，且具有促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)作用，因此在各地政府財(cái)政支持下，出現(xiàn)爆發(fā)式增長。本文將分3部分分析政府引導(dǎo)基金的概念、分類、法律規(guī)則，為從業(yè)人士提供參考。

1、政府投資基金的概念、分類、作用

2、“募、投、管、退”四大環(huán)節(jié)的特別規(guī)定

3、法規(guī)匯總（含國家級(jí)、江蘇省級(jí)、南京市級(jí)）

概念、分類、作用

（一）概念和歷史發(fā)展

政府投資基金，由各級(jí)政府通過預(yù)算安排，以單獨(dú)出資或與社會(huì)資本共同出資設(shè)立，采用股權(quán)投資等市場化方式，引導(dǎo)社會(huì)各類資本投資經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展的資金。

其歷史發(fā)展也從最早的創(chuàng)投企業(yè)的概念逐漸發(fā)展成熟：

2008年10月18日《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委等部門關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作指導(dǎo) 意見的通知》（國辦發(fā)【2008】116號(hào)），促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作。
2015年11月12日，財(cái)政部公布《政府投資基金暫行管理辦法》（財(cái)預(yù)【2015】210號(hào)），明確了政府投資基金的設(shè)立、運(yùn)作、終止退出、預(yù)算管理、資產(chǎn)管理和監(jiān)督管理等內(nèi)容。
2016年12月30日，國家發(fā)改委公布《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》（發(fā)改財(cái)金規(guī)【2016】 2800號(hào)），明確了政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金的募集和登記管理、投資運(yùn)作和終止、績效評(píng)價(jià)、行業(yè)信用建設(shè)和監(jiān)督管理等內(nèi)容。
2017年4月10日，《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于印發(fā)<政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金信用信息登記指引（試行）>的通知》（發(fā)改辦財(cái)金規(guī)〔2017〕0571號(hào)），指引中對(duì)政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金登記的平臺(tái)系統(tǒng)均做出了明確規(guī)定。
2019年10月26日，《關(guān)于進(jìn)一步明確規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理產(chǎn)品投資創(chuàng)業(yè)投資基金和政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金有關(guān)事項(xiàng)的通知》（發(fā)改財(cái)金規(guī)〔2019〕1638號(hào)）明確政府出資設(shè)立的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金可在創(chuàng)業(yè)投資基金中作為優(yōu)先級(jí)。

（二）分類

目前政府投資基金有很多叫法，包括“政府投資基金”、“政府引導(dǎo)基金”、“政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金”、“產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金”這幾種。

這幾種叫法都是來源于各部委規(guī)章、各級(jí)地方政府的規(guī)定，但沒有一部法律法規(guī)進(jìn)行統(tǒng)一區(qū)分和規(guī)范。我們?cè)诒容^分析后，得出結(jié)論如下：

1、政府投資基金

概念源自于2015年財(cái)政部《政府投資基金暫行管理辦法》，屬于私募股權(quán)投資基金的一種，但是由政府出資設(shè)立。

其中包括：

①政府引導(dǎo)基金（母基金，間接投資模式）；

②直投子基金：由引導(dǎo)基金全資設(shè)立的子基金；

③合作子基金：引導(dǎo)基金與社會(huì)資本合作設(shè)立的子基金，或者引導(dǎo)基金投資于現(xiàn)存的民營基金。

如圖所示：

2、政府引導(dǎo)基金

概念源自于2008年國家發(fā)改委《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作指導(dǎo)意見的通知》。專指政府投資基金中的母基金（FOF），只做間接投資。

其投資的子基金又可以分為：①直投子基金；②合作子基金。

3、政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金

概念源自于2016年國家發(fā)改委《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》?？梢耘c“政府投資基金”做相同理解。

4、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金

概念源自于2009年南京市政府《南京市政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理辦法（試行）》等地方法規(guī)。屬于政府引導(dǎo)基金的一種，區(qū)別于“城市建設(shè)發(fā)展基金”（與PPP相關(guān)），兩者投資領(lǐng)域不同。

（三）與私募股權(quán)投資基金的聯(lián)系和區(qū)別

本質(zhì)上，政府投資基金就是屬于私募股權(quán)投資基金（PE）的一種，只不過因?yàn)槠滟Y金是來源于政府，因而在設(shè)立目的、資金投向、備案機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制等方面與普通的PE有很大的不同。

圖：二者聯(lián)系

兩者區(qū)別：

（四）目的和作用

政府投資基金設(shè)立的目的是為了引導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，通過政府資金的牽頭作用，帶動(dòng)社會(huì)資本進(jìn)行股權(quán)投資。由此可見，政府投資基金與民營PE不同，它不以盈利為最終目的，而是以帶動(dòng)社會(huì)資本為根本目的。正因如此，對(duì)于政府投資基金的理解要把握兩個(gè)原則：

（1）政府投資基金只是為了起到牽頭并撬動(dòng)社會(huì)資本、最終放大社會(huì)投資的作用，因此政府的資金一般既不掌握子基金的控制權(quán)，也不掌握目標(biāo)公司的控制權(quán)，參股投資是主要模式。

（2）政府投資基金不以盈利為最終目的，但它又是國有資本，因此國有資產(chǎn)保值比盈利更優(yōu)先，它有無條件退出的權(quán)利。同時(shí)在盈利的基礎(chǔ)上，會(huì)給社會(huì)資本讓利。

但兩個(gè)原則有矛盾之處，如果喪失任何控制權(quán)沒有一點(diǎn)影響力，會(huì)對(duì)國有資產(chǎn)的保值增值造成損害。因此，政府投資基金在募資、設(shè)立進(jìn)行方案設(shè)計(jì)的時(shí)候，要同時(shí)實(shí)現(xiàn)3個(gè)目標(biāo)：

既要不掌握控制權(quán)，又要保持政府資本的影響力，還要實(shí)現(xiàn)政府資本的保值。

募投管退特別規(guī)定

（一）募資和設(shè)立環(huán)節(jié)

（二）投資環(huán)節(jié)

（三）管理環(huán)節(jié)

（四）退出環(huán)節(jié)

政策法規(guī)匯總

國家級(jí)

《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》國家發(fā)改委等10部委2005年11月15日發(fā)《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見》國辦發(fā)〔2008〕116 號(hào)

《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范試點(diǎn)地區(qū)股權(quán)投資企業(yè)發(fā)展和備案管理工作的通知》發(fā)改辦財(cái)金〔2011〕253 號(hào)

《新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計(jì)劃參股創(chuàng)業(yè)投資基金管理暫行辦法》財(cái)建〔2011〕668 號(hào)

《關(guān)于促進(jìn)股權(quán)投資企業(yè)規(guī)范發(fā)展的通知》發(fā)改辦財(cái)金〔2011〕2864 號(hào)

《關(guān)于加強(qiáng)小微企業(yè)融資服務(wù)支持小微企業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》發(fā)改財(cái)金〔2013〕1410 號(hào)

《政府投資基金暫行管理辦法》財(cái)預(yù)〔2015〕210 號(hào)

《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》發(fā)改財(cái)金規(guī)〔2016〕2800 號(hào)

《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金信用信息登記指引（試行）》發(fā)改辦財(cái)金規(guī)〔2017〕571 號(hào)

《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于印發(fā)<政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金信用信息登記指引（試行）>的通知》發(fā)改辦財(cái)金規(guī)〔2017〕0571號(hào)

江蘇省級(jí)

《江蘇省科技發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)投資基金管理辦法（試行）》蘇政辦發(fā)〔2000〕75號(hào)

《江蘇省新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金評(píng)審暫行辦法》蘇發(fā)改規(guī)發(fā)〔2011〕8號(hào)

《江蘇省中小企業(yè)發(fā)展基金管理辦法（試行）》蘇經(jīng)信擔(dān)保〔2011〕861號(hào)|蘇財(cái)規(guī)〔2011〕37號(hào)

《江蘇省政府投資基金管理辦法》江蘇省政府2019年11月18日發(fā)

《江蘇省政府投資基金管理辦法》修訂解讀之三 2019年11月18日

《江蘇省政府投資基金管理辦法》修訂解讀之二 2019年11月18日

《江蘇省政府投資基金管理辦法》修訂解讀之一 2019年11月18日

南京市級(jí)

《南京市政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理辦法（試行）》寧政發(fā)〔2009〕314號(hào)

《南京市政府投資基金管理辦法》寧政發(fā)〔2016〕264號(hào)

《南京市新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金實(shí)施方案（試行）》寧政辦發(fā)〔2017〕136號(hào)