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來源:《中外法學》2019年第6期

一、引言：是什么？為什么？會怎樣？

中國當代的大規(guī)模社會信用體系建設萌芽于1980年代后期銀行金融系統(tǒng)有關建立現代征信制度的專門工作。但最遲自1990年代末、二十一世紀之初開始，社會信用體系建設已延展至金融之外的其他領域。2014年6月，國務院發(fā)布了《社會信用體系建設規(guī)劃綱要(2014—2020年)》(以下簡稱“《規(guī)劃綱要》”)，標志著社會信用體系建設被正式定位為全面提升治理能力的系統(tǒng)工程。

而社會信用體系建設成為大眾輿論和學術熱點，主要是《規(guī)劃綱要》發(fā)布之后甚至更晚近的事。除各部門的確較以往投入更大精力外，社會信用體系建設作為話題的升溫還主要得益于兩個因素。第一，與《規(guī)劃綱要》發(fā)布時間接近的幾年中，“大數據”“人工智能”“金融科技”等概念噱頭也被不斷炒作，而新一輪社會信用體系建設較之以往更突出強調技術能力的建設與運用，雙方“互蹭熱點”，形成輿論共振。第二，出于對數據隱私和技術監(jiān)控等話題的習慣性敏感，西方媒體和智庫比中國媒體和學界更早留意到社會信用體系建設這一動向，但其報道常以不確切的傳聞甚至想象為基礎，將西方社會自身對新技術應用的政治焦慮投射于其中，建構出又一個反烏托邦式中國意象。這種外部關注近年反饋回國，引起國內媒體和學界對相關議題的更高重視。

雖然學界近來顯著增加了對社會信用體系建設相關問題的研究投入，但截止目前，關于這一制度現象的學術性理解、闡釋和剖析還遠不充分。社會信用體系建設涉及的問題高度復雜、多樣，不同研究者難免各有其角度和側重。但這在一定程度上導致了盲人摸象：對于社會信用體系到底“是什么、為什么、會怎樣”，少有人提供整體性描述與解釋。而在經驗認知和邏輯梳理尚不全面時，部分論者徑直進入規(guī)范討論甚至批判，這使其面臨偏題的風險。另有論者則從“專業(yè)主義”立場出發(fā)，認為信用概念被過度泛化，當下則應將狹義的“征信”與寬泛的“信用”“誠信”等概念嚴格加以區(qū)別，甚至將信用體系建設重新收縮回金融范疇?！懊皂槨彪m有助于減輕研究者認知負擔，但鑒于社會信用體系建設的實踐早已超出金融，這實非學術研究有效認識、回應真實問題的可取進路。

整體性理解的缺失同樣不利于政策實踐的持續(xù)推進。盡管《規(guī)劃綱要》在宏觀上描述了決策者有關建設“社會信用體系”的基本構想，但并未對實施路徑做詳盡布置；決策者的基本預期顯然是，各部門、各地方乃至全社會在“加強信用建設”的總體精神指導下，自行探索合理有效的實施方案?！鞍讼蛇^海”數年之后，實踐中涌現諸多值得關注的探索，但正如業(yè)內人士意識到的，“頂層設計”的缺乏構成社會信用體系建設繼續(xù)推進的瓶頸。而此處所謂“頂層設計”，又必然以對社會信用體系“是什么、為什么、會怎樣”的整體理解為基礎。特別是，根據《規(guī)劃綱要》，國家期待“到2020年，社會信用基礎性法律法規(guī)和標準體系基本建立，以信用信息資源共享為基礎的覆蓋全社會的征信系統(tǒng)基本建成，信用監(jiān)管體制基本健全，信用服務市場體系比較完善，守信激勵和失信懲戒機制全面發(fā)揮作用。政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信建設取得明顯進展，市場和社會滿意度大幅提高。全社會誠信意識普遍增強，經濟社會發(fā)展信用環(huán)境明顯改善，經濟社會秩序顯著好轉?！?/p>

這些用公文中常見的模糊語言表述出來的目標，在那個旋即到來的時間節(jié)點，是否有具體、甚至可量度的現實對應？當前工作已取得的成果，離相關目標還有多大距離？如不從整體上把握這一系統(tǒng)性公共治理工程的制度邏輯，厘清其現實和愿景，決策者和實踐者或許會覺得越發(fā)難以摸到“繼續(xù)過河的石頭”。

本文在理論層面提出可用于整體理解中國當代社會信用體系建設這一宏大政策工程的三種基本制度邏輯；為簡潔計，姑且將三者概括表述為自由主義敘事的“法治分散”邏輯、國家主義敘事的“德治集中”邏輯與發(fā)展和現代化敘事的“規(guī)制強化”邏輯。本文指出，這三種相互區(qū)別但又內涵關聯(lián)的制度邏輯，可將社會信用體系建設的多元實踐串聯(lián)起來。從這三種制度邏輯建構的整體視角切入，學術界和實務界能夠更好地把握社會信用體系建設的愿景與現實、可能性與局限性。而對于關注社會信用立法的法學界來說，從整體視角出發(fā)，尤其有助于超越表層議題，在“數據憲制”的高度上把握社會信用立法的意義和方向。

二、自由主義敘事：“法治分散”

本文用“法治”一說寬泛代指以國家權力為依據的正式制度。狹義的“信用”(credit)是更廣義的“聲譽”(reputation)機制的一種形態(tài)，而廣義的信用與聲譽(reputation)機制并無不同。國家建設社會信用體系的基本制度邏輯之一，是通過增強各類聲譽機制的作用，減少市場與社會領域中的信息不對稱，以壓縮機會主義行為空間，使國家在不過多增加直接干預和正式制度供給的前提下，借助市場和社會主體更為有效的分散決策，實現更優(yōu)治理——亦即用分散化的治理替代了傳統(tǒng)意義上集中供給的“法治”。

(一)作為聲譽機制的信用

“信用”或“征信”在經濟領域有特定含義，指基于資產狀況和交易歷史等經濟信息對個人或企業(yè)的履約情況和未來履約能力進行評價、預測，其功能在于消除信息不對稱、降低交易成本、控制信貸風險、擴大信貸規(guī)模、優(yōu)化資源配置等。如前所述，正是在1980年代金融市場化起步的過程中，中國啟動了現代信用制度建設。但時至今日，中國的金融信用市場建設實際上仍未正式完成——直到2018年，央行才根據《征信業(yè)管理條例》頒發(fā)了第一張個人征信業(yè)務牌照。而正如前文提到，有論者認為當前的社會信用體系建設已遠遠超出信用的傳統(tǒng)專業(yè)內涵，由此導致本領域話語和實踐兩個層面諸多困惑乃至混亂；故而，還是應“在信用言信用”，將精力集中于完善金融領域的信用市場建設。

但這種要求將金融信用與社會信用加以切割、對“信用”作狹義理解和界定的主張，除了與中國社會信用體系建設的實踐脫節(jié)之外，在理論上也顯得不夠通透。實際上，金融信用機制背后有更具一般性的經濟社會學理論基礎：所謂“信用”，無非是理性行動者為選擇交易對象和交易策略而可能運用到的各類信息機制的集中呈現，這類信息機制從古至今普遍存在，只是形式和功用隨客觀物質技術條件的改變而演進。在小規(guī)模熟人社會，個體的信用保存在鄰里鄉(xiāng)親的印象中，借助家長里短在人際和代際間傳遞；而重復博弈和不同程度的交易組織化使得商人群體可在相對更大的規(guī)模上建立信用，降低交易成本。狹義的金融“信用”只是上述廣義“聲譽”機制的一種現代形式，甚至其產生之初與鄰里規(guī)范中的聲譽機制也沒太大區(qū)別：十九世紀北美的放貸者起初只能靠“走鄰訪友”了解潛在借款人的還款能力和可靠度，但隨著放貸逐漸成為一些人的穩(wěn)定營生，對市場機會敏銳者便開始系統(tǒng)整理原本零散收集的信息，并收取費用為他人提供信息查詢服務，再進而將信息處理的操作專業(yè)化、規(guī)?；敝列纬纱笮涂绲赜蛘餍艡C構和信用報告、評分體制。

因此，金融信用和更寬泛領域的聲譽機制之間并沒有不可逾越的界限。而信息技術革命的影響在于，一方面，銀行和金融機構之外出現了能夠大規(guī)模、系統(tǒng)化處理聲譽信息的市場主體，這在當代以各類商業(yè)互聯(lián)網平臺為代表；另一方面，盡管“現代”的金融信用評價逐漸脫離了看似“漫無邊際”的家長理短，轉向自變量范圍相對有限的結構化模型，但大數據的興起卻使得金融信用本身回歸到了“萬事普遍聯(lián)系”的傳統(tǒng)——信貸信用評價模型在當代再度放開了自變量范圍，將社交關系網絡等因素納入考量，此即英文語境中所謂“社會/交信用”(social credit)的原意。

由此可知，社會信用體系建設從金融擴展到其他各領域，以背后制度邏輯共通為依據。決策者的基本判斷是，當代“社會信用缺失”或“信任缺乏”，是由于在市場改革、城市化、社會結構從熟人社會向陌生人社會轉變的大背景下，基于原有社會關系結構的信用信息機制不再有效，信用環(huán)境遭到瓦解，機會主義行為的空間由此急劇擴張。而如果社會信用體系建設能促進聲譽信息的大量生產、廣泛傳播和普遍利用，社會各領域中的機會主義行為——欠款賴賬、假冒偽劣、學術不端——就都會面臨更多限制，社會治理效果因此便會大幅提升。

(二)理性決策與分散化治理

需要尤其注意的是，社會信用體系建設尋求大規(guī)模重塑市場和社會領域中的聲譽機制，不僅因其有助于抑制機會主義行為，而且更因其實現此種社會控制效果的方式與基于直接行為干預的傳統(tǒng)法律監(jiān)管有重要不同。聲譽機制改善治理的核心邏輯，是使理性主體在分散的交易場景中能夠有效決策，選擇可靠的交易對象，規(guī)避高風險的對象；而分散的理性決策本身對故意違約、欺詐和其他形式的機會主義行為構成約束，這種約束獨立于法律的直接干預效果。

正因如此，運用聲譽機制實現公共治理的主張，具有自由主義、甚至放任主義(libertarianism)的底色，即強調市場和社會中的自發(fā)秩序具有現實和潛在有效性。在信息技術進步、信息成本降低的預設下，最樂觀的預期，是公共治理將轉向“更少規(guī)制、更多聲譽”(less regulation，more reputation)的形態(tài)——國家或政府集中供給的直接規(guī)制完全可以限縮，讓位于各領域中自發(fā)生成的聲譽機制，由此系統(tǒng)性地降低管理成本，提高管理效率。而國家和政府的主要職能，將被重新定位，即支持分散運轉的聲譽機制有效發(fā)揮治理作用：一方面，國家和政府需要通過開放數據的方式，補貼聲譽生產；另一方面，法律還需要對嘗試操控或破壞聲譽機制運轉的行為——例如水軍、作弊等——給予打擊，避免聲譽機制本身失靈。

這種自由主義敘事在社會信用體系建設的規(guī)劃和實施過程中得到了相當鮮明的呈現。很顯然，金融市場化以及“互聯(lián)網+”的題中之義，就是借助信用機制幫助金融市場主體更好地自主管理風險，由此擴大信貸規(guī)模，提高資源配置效率。而在金融信貸領域之外，社會信用體系的設計和實施同樣能夠體現這種通過增強信息供給優(yōu)化決策的聲譽邏輯。事實上，《規(guī)劃綱要》在一開始就明白指出，“建立健全社會信用體系……是減少政府對經濟的行政干預……的迫切要求?！倍诎ā秶野l(fā)展改革委辦公廳關于充分發(fā)揮信用服務機構作用加快推進社會信用體系建設的通知》(2018年)、《國務院辦公廳關于加快推進社會信用體系建設構建以信用為基礎的新型監(jiān)管機制的指導意見》(2019年，以下簡稱“2019年《指導意見》”)等在內的一系列后續(xù)文件中，政府也明確將社會信用體系建設與轉變治理模式、“放管服”聯(lián)系起來。與此相關，中央和地方發(fā)布的各類規(guī)劃文件中，反復要求支持各領域中信用信息收集和評價機制的建立，特別是鼓勵各類第三方信用服務機構的發(fā)展，寄望基于聲譽機制的自律秩序能更多出現。而政府大力建設公共信用信息基礎設施，并在各領域中牽頭建立和公開發(fā)布的黑紅名單，一定程度上是以相關信息有助于各類決策主體分散決策作為出發(fā)點。如果分散的聲譽制約足夠有力，政府的監(jiān)管負擔就會減輕許多。

(三)“法治分散”的實施局限

如果在單線上推向極致，“法治分散”的前景的確應是，隨著數據技術的不斷進步，公共治理將實現更高效率的多元化甚至去中心化。然而，“更少規(guī)制、更多聲譽”的前景在實踐中并不明朗?；ヂ?lián)網金融在喧囂數年后，諸多問題的暴露將“大數據風控”的泡沫戳破，清晰地顯現出市場化聲譽機制在商業(yè)邏輯和技術能力方面的局限，并動搖了決策者對市場化聲譽供給的信任。而社會信用體系的鋪開雖在近年推動了信用服務市場的成長，但時間還不長，業(yè)內就已有對泥沙俱下的抱怨，呼吁政府加強清理。

不僅如此，盡管自由主義理論常將國家集中供給的行為約束與借助聲譽分散實現的行為規(guī)制描述為可相互替代，但現實中這種替代可能只是一廂情愿。尤其是，在一些本身因監(jiān)管、執(zhí)法不足而出現秩序缺失的領域中，如果國家指望借助自律式的分散治理填補規(guī)制空白，這種希望更有可能落空。一個典型的例子是，很多地方和部門多年來運用信用機制的一個常見做法，是要求包括交易、考試、公務行為等在內的各領域中的相對人簽署需向社會公開的“誠信責任書”。盡管在理論上，“誠信責任書”機制可使承諾主體在“失信”時承受聲譽損失，且行為心理學研究甚至支持此類簽署承諾書的行為本身就有降低機會主義行為傾向的作用，但這一機制在實踐中的失敗還是清晰表明，并不是任何形式的分散治理都足以填補有效集中執(zhí)法的缺口。

當然，決策者不會天真地全盤擁抱自由主義理論。甚至，借助信息化實現公共治理分散化的自由主義愿景，本身也未必符合決策者的期待：截至目前，政府真正投入大量資源建設的信用信息基礎設施，其主要服務對象是政府決策者自身。而由于數據合理共用機制的缺乏，開放并可被多方有效利用的公共數據資源池尚待建成，這意味著通過政府數據開放補貼市場和社會各領域信用機制建立的工作，只能在有限程度上展開。

但除了現實困難之外，“法治分散”這一制度邏輯的展開在理論層面也并非毫無疑義。正如下一部分所示，法治分散可能只是有關“聲譽社會”的一種預期，卻未必是技術進步導致信息成本總體降低的必然后果。

三、國家主義敘事：“德治集中”

社會信用體系建設的另一種制度邏輯，是國家有可能借助信息化延伸管控范疇，使權力運行更為直接地進入那些傳統(tǒng)上被認為落到國家干預范疇之外、歸于非正式規(guī)范調整的領域。本文用“德治”寬泛指代基于非正式規(guī)范的秩序和治理，并將上述制度邏輯簡稱為“德治集中”?！暗轮渭小北砻婵磥硎恰胺ㄖ畏稚ⅰ钡姆搭}，也更符合外部觀察者的思維定式——后者更傾向于認定，中國推動社會信用體系建設的最重要思路是管控擴張的國家主義。

(一)社會規(guī)范與“德治集中”

客觀而言，從未有任何社會真正實現過社會控制一元化；集中供給的正式規(guī)范(如法律)與分散生成、作用的非正式規(guī)范(如道德、習俗等)共存的多元秩序是常態(tài)，而不同社會在比較意義上的區(qū)別，只體現于正式規(guī)范與非正式規(guī)范的共存和互動關系的形態(tài)。例如，傳統(tǒng)農耕社會有時被認為是非正式規(guī)范發(fā)揮基礎性社會治理功能的語境，即所謂“皇權不下縣”——但這不意味著彼時國家集中的權威不存在，只是其發(fā)揮作用的場域有限定而已。而現當代所謂“行政國”(administrative state)中，國家管制權隨著國家能力的提升不斷擴張范圍，同時伴隨著個體化隱私觀念的建構，大幅擠壓了基于社會有機聯(lián)結的非正式規(guī)范發(fā)揮主導治理作用的空間。

基于這一思路，外部觀察者常將其關注社會信用體系建設的重點，放在國家如何借助大規(guī)模信息收集和系統(tǒng)化行為評價，介入原本主要依賴社會規(guī)范調整的日常道德和倫理生活領域，從而實現對社會更為廣泛和強力的管控。在一定程度上，決策者自身的表述的確可為上述觀察和理解提供依據。例如在中共中央、國務院2016年發(fā)布的《關于進一步把社會主義價值觀融入法治建設的指導意見》中，就有要“把一些道德規(guī)范轉化為法律規(guī)范”的明確提法。國家權力的這種擴張以及傳統(tǒng)視野中“國家—社會”界限的突破或重劃，引起爭議和評論，并不令人意外。且不論外部評論本身是否偏頗，由于“信用”一詞在中文里本就富含道德意味，決策者也一直都強調社會信用體系建設的道德正當性，毫無遮掩地將“信用”“誠信”乃至“德治”等概念融為一爐，因此社會信用體系的確被國家用作介入道德規(guī)范場域的重要路徑。

在實施層面，社會信用體系建設體現“德治集中”邏輯的具體政策措施，以各地曾在前些年廣泛鋪開的“文明行為立法”工作為代表。政府出臺正式文件向本地居民提出有關“尊重公序良俗”“注重家教家風”“文明出行”等各類行為要求，并非全新做法。但在早先，除了將較嚴重的失范行為納入成本高昂的傳統(tǒng)行政處罰范疇，國家對文明行為規(guī)范約束力的支撐只能以落地效果并不理想的宣傳教育為主。然而最近一波以“文明行為促進條例”為主要形式的地方立法活動，明顯寄望將社會信用機制——如將文明行為和不文明行為記入“信用記錄”、對其適用聯(lián)合獎懲——作為有助于落實這些行為要求的撬動力和抓手。此外，一些城市開發(fā)了地方信用分，其評分規(guī)則中包含諸如鼓勵無償獻血一類社會規(guī)范，而地方政府將使用公共交通享受優(yōu)惠、公共圖書借閱享受便利等公共服務待遇，與信用分聯(lián)系在一起，這無疑也體現了以公共資源支撐非正式規(guī)范效力的邏輯。

不僅如此，以芝麻信用為代表的商業(yè)信用機構也曾嘗試尋求與政府合作，使其開發(fā)的信用產品——例如信用評價、信用分數等——可被用于有關公共資源配置的決策。特別是在市場化信用有可能遵循“社交信用”邏輯的意義上，政府對市場化信用的采納，有望助力政府規(guī)制的延伸。

(二)“德治集中”與“規(guī)范失靈”

近年來，對于數據技術的廣泛運用可能導致的技術、資本與政治權力高度結合的社會前景，中西學界均表達了日漸加深的憂慮。抽象而言，對所謂“監(jiān)控資本主義”(surveillance capitalism)的批判當然值得重視。但國家將集中的賞罰權力資源注入看似外在于國家權威的社會規(guī)范系統(tǒng)，既不是當代才有，也不限于所謂的“現代威權國家”。儒家所謂“以德入法、出禮入刑”，反映的便是將兩類秩序資源在治理實踐中結合運用的思路。而即便在自由主義范式之下，法律起源的一種常見理論解釋原本就是，社會之所以對于國家集中供給秩序存在需求，是因為自發(fā)的社會規(guī)范“失靈”——特別是，實體內容可欲的道德規(guī)范，可能因社群強制機制的缺失或崩壞而缺乏行為約束力，因此國家介入的意義是用公共機關集中掌握的賞罰資源替代、或至少補充分散的規(guī)范系統(tǒng)中明顯不足的激勵機制。

據此，盡管類似隨地吐痰、在旅游景點亂寫亂畫、遛狗不栓繩或不隨手撿拾糞便等行為，看似都是日常小節(jié)，本可交由“公德”——即非正式規(guī)范——調整，但如果基于種種原因，當代陌生人社會一方面承認此類規(guī)范內容可欲、另一方面又沒有能力以分散、自發(fā)形式實現其執(zhí)行，那么政府將此類規(guī)范納入運用自身強制力執(zhí)行的范疇，往往就具有合理性乃至正當性。不僅如此，社會規(guī)范失靈還可能與社群網絡結構劇烈變動導致規(guī)范信息模糊、社會行動協(xié)調失去焦點有關；甚至，有些時候，有約束力的社會規(guī)范反而是國家基于公共利益理由尋求規(guī)制的對象，例如強迫過度飲酒的社交規(guī)范等。在這些情形中，以不同形式和機制介入社會規(guī)范調整領域同樣常見，并有適當的理論依據。

因此，雖然“德治集中”在極端意義上看似對應著“國家”全面侵入“社會”這一現代法治的反題，但從發(fā)展的視角來看，它更多是現代法治擴展的邏輯延伸——國家治理技術的改進無疑為正式秩序的擴展提供了新的契機。

(三)“德治”真能“集中”嗎？

“德治集中”作為一種理論上可行的制度邏輯，以數據技術的進展和突破為前提。但如前所述，后者同樣是“法治分散”這一制度邏輯具備展開可能的客觀依據。由于社會信用體系建設在當代的基本屬性是數據化公共治理，因此不難發(fā)現，技術發(fā)展到底會推動權力集中還是分散，是此處蘊含的最基本張力。

顯然，技術本身對于上述張力的演進前景并不具有決定性。從外部視角來看，政治意志似乎使得“德治集中”必然實現。但如轉換到制度設計和運行的內部實踐視角，可以看到，當前決策者和行動者在依循“德治集中”邏輯開展工作時，已遭遇若干原本基于理論分析即可預見的實施難題，且缺乏有效的解決方案。

第一，如果以社會規(guī)范失靈作為其將分散化秩序納入集中治理的依據，那么國家需要能夠有效地識別、判斷規(guī)范失靈在哪些語境中真切存在、值得正式秩序介入。而在現實中，“該管不該管”往往很難把握。例如，據近期一則引起爭議的報道，山東某教師因體罰學生而被當地教體局納入“信用黑名單”，這被批評為信用懲戒濫用的典型事例。有關教育者訓誡學生合理限度的規(guī)范，到底是應更多上升為國家集中制定并執(zhí)行的制度，還是應更多留給教育者分散掌握，長期以來多有爭論。即使不涉及刻意的權力濫用，政府在類似干預合理性存疑的領域中，如果試圖借助新設信用懲戒擴展直接干預，都可預見將面臨實施阻力。

第二，即使在國家能夠有效識別社會規(guī)范失靈的語境中，經由社會信用體系介入干預，在技術層面也存在較高難度。抽象來看，信用規(guī)制的設計和使用與法律規(guī)則的訂立和執(zhí)行沒有本質區(qū)別，前者仍是通過具體規(guī)則將作為被規(guī)制對象的行為與正向或反向的激勵措施加以特定的聯(lián)結。但實現合理有效的聯(lián)結，對信用規(guī)制制定者提出的技術要求非常之高——這里的“技術”不只是數據科技，更是治理技藝。例如，即便假設鋪張濫辦酒席和不尊老愛幼等問題，都已無法指望僅憑社會規(guī)范合理調控、確應引入公共資源強化激勵，那么信用制度設計者又應如何確定，前者和后者各自對應什么樣的公共性獎懲？如果對于濫辦酒席的村民應取消其獲得扶貧款的資格，那么不尊老愛幼的個體面臨的信用懲戒是應比之更嚴厲、還是相對更溫和？事實上，此類治理領域之所以傳統(tǒng)上落在國家正式秩序之外，其重要原因之一在于正式秩序很難提供這些領域在行為規(guī)范評價與執(zhí)行方面需要的靈活性與細致性。盡管有關大數據和人工智能的愿景是使法律具有更為靈活和精細的形態(tài)，但社會信用體系目前所能利用到的技術方案，尚無法支持這種愿景。

第三，還需注意，國家介入社會規(guī)范的預設之一，是分散的規(guī)范評價在與國家集中供給的獎懲激勵結合后，能夠穩(wěn)定形成統(tǒng)一的秩序。但非正式規(guī)范的一個特點是其韌性，而國家集中甚至壟斷規(guī)范評價的意圖，常有可能引發(fā)對抗式回應。在這個意義上，正式秩序可以嘗試不斷擴張進入非正式秩序的管轄領域，但這不意味著非正式秩序會自然從原有領域退出。甚至，在一些領域，正式秩序的介入，還可能導致一些對抗性的非正式秩序被強化，例如法律將特定行為界定為違法后，反而可能激發(fā)特定群體更多追求此類行為的意愿，因為其遵循的規(guī)范或許恰恰要求對正式權威逆反。

四、發(fā)展和現代化敘事：“規(guī)制強化”

在宣傳層面，法治分散和德治集中是社會信用體系建設引發(fā)最多關注、遐想和爭論的兩種制度邏輯。但無論站在支持還是批評的價值立場，論者應看到，僅以“法治分散”或“德治集中”解讀這項工程，都會失于簡化、理想化及由此導致的片面化?，F實中，中國政府推動社會信用體系建設的宗旨和路徑還有更為樸實的一面。參照從《規(guī)劃綱要》到2019年《指導意見》在內的一系列文件中的表述，社會信用體系建設是中國政府在特定發(fā)展階段，尋求解決一些長期制度困擾的規(guī)制改革嘗試。把握這一點，就可看到，當前許多有關社會信用體系的期盼和憂懼與實踐之間存在疏離。

(一)違法還是“失信”

“信用”一說本身容易讓人產生認知偏差；現實中，社會信用體系建設的政策重心既非局限于金融信貸，也并未謀求全面侵入正式秩序此前未曾染指的道德空間。所謂“失信”行為——無論是老賴惡意不履行生效判決義務、煙民在禁煙令覆蓋的公共場所吸煙、工廠超標排污屢禁不改、藥企生產假疫苗危害公共健康、乃至教師和學生抄襲舞弊——之所以進入社會信用體系調整的對象范圍，說到底都不是因為相關主體在“人性”“品格”“節(jié)操”上“不靠譜”，而是因為這些行為已構成了對某項既有法律、法規(guī)或其他正式制度規(guī)范的違反，但既有規(guī)制又被政府以及公眾認為并不得力。

換言之，雖然社會信用體系建設是晚近政策動向，并具有結合新技術、體現新思路(尤其是“法治分散”和“德治集中”)的特點，但其試圖回應的卻是中國公共治理領域的長期性難題——特別是“有法不依”“執(zhí)法不嚴”“違法不究”等所謂發(fā)展中國家“法治不彰”的病癥，以及其背后的現代化公共治理能力缺陷。這些發(fā)展層面的問題，或許對于西方社會而言已獲解決；又或許，至少在一些領域，中國人眼中政府責無旁貸、必須做好的某些治理工作，在西方被政府通過政治機制消化在其職責之外，因此也無需像中國政府這樣要嘗試各種能想到的方式加以應對。

理解社會信用體系建設所依據的“規(guī)制強化”的邏輯，有助于為其除魅，使觀察者和研究者將注意力更多地投入研究相關領域中真實而非想象的問題。截至目前，不少地方的社會信用立法均將“社會信用”定義為個體或組織“在社會活動中履行法定義務或者遵守約定義務的狀態(tài)”。這一界定也說明，制度實踐者在理解社會信用體系建設工作的內涵時，主要依循的其實是“規(guī)制強化”的邏輯，即以額外制度激勵補強既有法律約束。

(二)“一處失信、處處受限”

謀求實現“規(guī)制強化”的具體方案，在政策語言中被概括為“一處失信、處處受限”。這一說法有形象、直觀的傳播優(yōu)勢。針對拒不履行生效判決、交易欺詐、假冒偽劣、違規(guī)排污等行為，現有的正式制度之所以被認為未能實現有效約束，主要可歸結于規(guī)制者在現有體制下能調動的信息和激勵資源均有不足：規(guī)制者或者無法有效通過監(jiān)控及時、準確地發(fā)現違法違規(guī)行為，以之為依據啟動規(guī)制措施，或者因缺乏足夠的法定權威(如處罰權)或物質資源(如人力、財力)，無法對規(guī)制對象提供充足的正向或負向激勵——或者兩類不足同時存在。

而信用規(guī)制機制是直接對應上述癥結開出的藥方：“紅黑名單”——及其背后的公共信用信息平臺和數據庫建設、數據歸集和數據共享機制建設——旨在為規(guī)制機關識別既有和潛在違法違規(guī)行為和行為人提供更為充分的信息基礎；“聯(lián)合獎懲”——將更早的綜合行政執(zhí)法機制進一步擴大、系統(tǒng)化——則旨在促進政府各部門相關執(zhí)法和激勵資源的匯總、共享乃至重新配置，緩解單個部門監(jiān)管執(zhí)法沒有牙齒、無法對規(guī)制對象產生足夠合規(guī)激勵的問題。由此來看，“一處失信、處處受限”的邏輯起點，正在于很多領域存在“一處違法、毫無受限”，或“一處違法、一處受限/罰、無關痛癢”的情況。這促使規(guī)制者訴諸不同于此前的技術和制度安排，以求擴展特定規(guī)制者能夠運用的信息和激勵資源。這樣的制度邏輯不但直觀，也并無多大新意或“中國特色”。任何制度行動者在面臨類似問題時，基于常情常理，都能想到這種招數。最極端的例子如，在英國普通法和美國法歷史上，“褫權令狀”(writ of out Lawry)制度就曾以剝奪個體一切法律權利和保護作為后果，威脅個體不得逃避司法審判——抽象來看，這與社會信用體系下老賴被禁止高消費、限制從事金融行業(yè)或受聘政府公職等失信被執(zhí)行人信用懲戒制度確有神似。而美國政府在2019年中段曾威脅大幅增加關稅，迫使墨西哥在邊境加強非法移民控制，這種做法背后其實也是相近的思路：依靠國土安全/移民系統(tǒng)掌握的資源，不足以對墨西哥提供足夠改變后者政策行為的激勵，因此把經貿和外交部門掌握的權力資源也挪過來，補強美國在移民問題上對墨西哥的壓力。

(三)從“強化”到“優(yōu)化”

提及關稅手段的濫用，自然是為了提示，“規(guī)制強化”的邏輯雖不難說通，卻并非沒問題。而自黑紅名單和聯(lián)合獎懲一類措施在各領域、各地域被廣泛嘗試運用以來，對這些措施的確一直不乏爭議和批評。截至目前，法學界、特別是行政法學界多從規(guī)范角度出發(fā)，指出社會信用體系為強化規(guī)制而對政府的信息和執(zhí)法機制所作的重新安排，可能違背有關正當政府行為的一些規(guī)則、原則和理念。特別是，在形式合法性層面，學者指出信用懲戒在性質上屬于行政處罰，但不是所有設立黑名單和聯(lián)合獎懲機制的政府部門都有相應權限。這種純粹處于形式層面的意見容易理解。另一些批評則試圖進入實質正當性層面。例如，有觀點認為，將已因其違法違規(guī)行為而受過實體處罰的個人或組織再次列入黑名單，并使其基于聯(lián)合獎懲機制而面臨進一步的不利后果，違反了“一事不再罰”的原則。類似地，還有學者認為，信用懲戒很可能因其給個體帶來過度的負面后果，而違反公法中強調的比例原則。

觸及實質正當性的批評，通常會比純粹的形式合法性批評引起更多重視和思考。但實質論證難度更大，把道理說透甚至想透都不容易。例如，就信用懲戒而言，其實質邏輯原本就是對理論上已遭受過一次處罰的行為再次施加不利后果，因此自然會涉及“一事二罰”甚至“一事多罰”。但在實質層面，假定某項規(guī)制制度——無論環(huán)保還是市場秩序規(guī)制——以特定規(guī)制效果為目標，政府施加的負面后果在形式上分幾次落在規(guī)制對象身上其實并不重要，因為這和作為激勵的懲罰在總量上是不足還是“過度”，是兩個不同的問題。舉例來說，假使社會有共識，認為高鐵霸座行為應獲得有效控制，而現行制度下行為人到站后對其施以200元罰款不足以產生有意義的行為激勵，那么在已有一次處罰的基礎上再基于信用機制增加負面后果，就并不僅因此前一次處罰的存在而必然“過度”——換言之，是否“過度”不是純粹基于抽象原則的判斷，而應是具體語境中考慮成本收益方能得出的結論。

又如，當前另一種常見批評是信用監(jiān)管對失信懲戒的使用過于“泛濫”、守信獎勵則太為少見；而相比于懲戒，獎勵似乎被認為無論在合法性和合理性方面都更有優(yōu)勢，也“更符合信用的本質”。但暫不論行政處罰權限等形式合法性問題，如論者的思路能超越“懲戒”和“獎勵”的表層對立，就應該看到，除非要考慮行為心理學上的所謂“表述效應”(framing effect)，否則“懲戒”和“獎勵”在其對行為產生激勵效果的意義上并無區(qū)別：只對一些人實施懲戒的制度，可以看作是在對另一些人予以獎勵；只對一些人給予獎勵的制度，也可以看作是對另一些人做出了懲戒——無非“朝三暮四”罷了。而無論采取“懲戒”和“獎勵”的形式，信用制度將特定后果與個體信用評價聯(lián)結，都要求國家為追求特定行為激勵效果而投入公共資源。

從類似上述關注實質的視角出發(fā)，我們也更能準確地把握“一處失信、處處受限”的問題所在。信用懲戒——或更一般而言，信用激勵——是否“合理”、有無“過度”，應考察其實現的行為規(guī)制收益是否足以證立其社會成本、甚至是否符合成本收益最優(yōu)。例如，理論上，各類信用懲戒均應追求邊際成本與邊際收益相等，以尋求最優(yōu)信用懲戒規(guī)模，并且不同信用懲戒措施的組合還應保證有效邊際威懾。因此，能夠產生理想行為激勵效果的聯(lián)合獎懲機制需要科學、審慎的設計，而實踐中的聯(lián)合獎懲目前“拍腦袋”較多，其激勵強度自然難免有時過度、有時卻又不足。

而從成本收益優(yōu)化的視角來看，更為微妙的是，政府本應借助信用機制預期收獲的，與其說是更“強”的規(guī)制，不如說是更“優(yōu)”的規(guī)制：由于公共規(guī)制資源在任何給定的時點注定是有限的，因此提高監(jiān)管效率并非是要在總體上增強對所有監(jiān)管對象的行為激勵力度，而是實現稀缺監(jiān)管資源的最優(yōu)配置。事實上，2019年發(fā)布的《指導意見》表明，在經歷一個階段的摸索之后，決策者已更為明確地寄望社會信用體系建設優(yōu)化監(jiān)管資源配置：根據《指導意見》要求，尤其在事前和事中環(huán)節(jié)，市場主體的信用狀況將成為政府區(qū)分監(jiān)管待遇的依據，信用狀況良好的主體將不再是許可審批和經營過程檢查的重點，而政府的注意力也可主要放在信用不佳的主體身上。

相比于“規(guī)制強化”，“規(guī)制優(yōu)化”的思路更具合理性，但后者落實的難度卻大得多。畢竟，對具體工作部門來說，運用聯(lián)合獎懲“強化”現有規(guī)制效力是相對容易理解、執(zhí)行的。但“優(yōu)化”卻務必是系統(tǒng)意義上的。如果將各部門監(jiān)管執(zhí)法資源結合起來，達到的并不是系統(tǒng)總體的優(yōu)化配置，即將“好鋼用在刀刃”上，而只是基于臨時救火的需要，將執(zhí)法資源在不同部門之間平移，“拆東墻補西墻”，最終難免捉襟見肘，也容易引發(fā)部門間相互推諉。

因此，如果以聯(lián)合獎懲為核心內容的信用激勵措施無法以科學設計為基礎，始終處于盲目和即興而為的狀態(tài)，那么其不但確實可能被濫用，且更無法在提升社會總體治理的意義上帶來凈的社會收益。

五、張力與演進：從“黑名單”到“智慧城市”

結合“法治分散”“德治集中”和“規(guī)制強化”這三種制度邏輯，觀察者應可透過社會信用體系建設的紛繁表象，把握其實質。從《規(guī)劃綱要》等政策文件來看，決策者寄望社會信用體系建設在社會治理的各方面均發(fā)揮積極作用。而在“搭臺唱戲”式的分散實施架構中，“社會信用體系”這一旗號的作用，是作為國家提供的一個行動聚焦點(focal point)，引導各級政府、企業(yè)和社會主體將資源投入到與改善治理效果相關的技術能力建設和機制創(chuàng)新探索之中?！鞍讼蛇^海”式的實踐使社會信用體系涵蓋了形式和內容看來各不相同的“信用機制”。

這種雜多的現狀不應令人感到意外，甚至沒有超出原初的政策意圖。而借助本文建構的整體視角，我們還能看到這一龐大社會治理工程內涵的時空張力，并就下一階段的基本推進策略獲得提示。

(一)空間并行與交織

“法治分散”“德治集中”和“規(guī)制強化”這三條制度邏輯，可認為各自對應于不同語境中政府借助信用機制提升治理能力的努力，并共同拼合出社會信用體系建設的整體圖景。

首先，在突出強調市場化改革的時代背景和行業(yè)領域中，依靠聲譽機制降低信息成本，提高分散化治理效果，構成政府啟動并推進社會信用體系建設的重要依據——盡管如前文提示，政府主導并大量投入的社會信用體系建設，不大可能以“規(guī)制更少、聲譽/信用更多”的自由放任思路為終極導向。

其次，在非正式規(guī)范的穩(wěn)定性和約束力面臨現代化沖擊的社會陌生化和城市化進程下，政府有意借助自身的執(zhí)行資源，為那些符合社會公共治理需要的道德和倫理生活規(guī)范提供支持，并由此將“德治”納入正式制度范疇——盡管，這一邏輯雖在理論推演層面具有可行性，但現實中難于落地，甚至常淪為表面宣教。

第三，當行政國家面臨復雜社會不斷提升的治理要求時，需要借助信息技術能力建設和政府組織與運行體制方面的重新安排，實現各級權威部門規(guī)制能力的增強，這構成了政府推進社會信用體系建設的最直接動力——盡管受制于合理機制設計欠缺，相關工作在多大程度上能實現強化規(guī)制的效果，甚至符合成本收益優(yōu)化的要求，仍然存疑。

但需要注意的是，三種制度邏輯并非只在并行不悖的空間中各自展開，相互之間也有交織甚至糾纏。如前所述，“法治分散”的依據，是信息成本顯著降低的前提下，非正式制度在社會治理領域可對正式制度構成大幅替代。但基于相同的技術前提，正式與非正式制度也完全可能以另一種形式——“德治集中”——融合。類似地，“規(guī)制強化”尋求通過內部資源的重新整合提高執(zhí)法的強度乃至效率，但這也可以是——盡管不必然是——“德治集中”得以落地的先聲。

不同制度邏輯之間的潛在交織，意味著在設計、實施一項社會信用相關政策項目時，決策者的目標和思路也可能過度發(fā)散，而這是導致現階段實施路徑雜亂、實踐者往往不能把握重點的一個重要原因。例如在推動市場化信用或聲譽機制廣泛建立的過程中，政府可能會過于急切地對這些聲譽機制的評價規(guī)則、應用場景和治理效果等提出直接、具體要求，從而向“法治分散”的場景引入“德治集中”和“規(guī)制強化”的邏輯。但這未必有利于市場自主創(chuàng)新，而社會信用體系也可能因此無法充分借力于市場創(chuàng)新克服相關設計難題。又如，政府在尋求借助信用機制強化對既有法律法規(guī)執(zhí)行的過程中，可能過多強調違法違規(guī)行為的道德失范屬性，不必要地為執(zhí)法行動添加道德。但這種“德治集中”的修辭甚至思路，反而會轉移治理者與批評者本應更多放在如何合理、切實地推動“規(guī)制強化”上的注意力。

(二)歷時性展開

除了上述平面化的領域區(qū)隔外，三條制度邏輯在展開時，還有更重要的時間維度。現實中決策者和行動者掌握的物質技術與治理技藝，并不足以支撐三條邏輯同步充分展開。相比于“法治分散”，落實“德治集中”所需要的監(jiān)控技術和評價技術，在現階段尚不為多數治理者所掌握——更不用說最熱心于嘗試“德治集中”的基層治理者。而批評者往往從監(jiān)控技術全面應用甚至泛濫的未來視角出發(fā)，擔憂“德治集中”將消滅個體隱私和自決空間。但在現階段，相關制度實踐未必額外增加管控，其重點是“法治分散”——為信用市場化補課，以及“規(guī)制強化”——實現此前缺失的基本市場與社會秩序而已。

在整體上把握社會信用體系建設內涵的這種歷時性，就可以看到其當前處于較為粗放、粗糙的初級階段，不妨用“黑名單”一說簡潔指代。在“黑名單”階段，社會信用體系建設的最明顯成效，應是統(tǒng)一社會信用代碼的全面覆蓋和公共信用信息基礎設施架構(“三庫一平臺”)在各級政府廣泛建成。但除此之外，這一階段中，市場化聲譽機制的發(fā)展并不如預期迅速；借助信用將道德規(guī)范納入國家直接管控范圍的努力很難切實推進；滿天飛的“黑名單”和“聯(lián)合獎懲”，對于提升政府執(zhí)法效力和效率是否一用就靈，也明顯存疑。

而從理想愿景來看，社會信用體系建設的目標可被簡稱為“智慧城市”。這并非指當前各地實踐中普遍仍以政務信息化為主要內涵的所謂智慧城市，而更接近富有未來主義氣息的各類商業(yè)或政府白皮書中描繪的高度智能化、精細化的社會治理模式。[64]在“智慧城市”中，“法治分散”將為“德治集中”鋪路，而高效的公共治理則有望以個性化甚至動態(tài)調整的正式制度為基礎，從而真正在優(yōu)化的意義上實現“規(guī)制強化”。甚至，在這種終極的智慧城市中，今天還頗受爭議的信用分數——乃至“信用”本身——都將不再具有獨立的意義，而最多只是數字化、自動化公共決策和治理的一個歷史叫法而已。這一愿景當然有重要的效率內涵，同時也無疑正引發(fā)爭議。但在憂心終局之前，更切實的工作無疑是先從三種制度邏輯切入，理解從近景到愿景是否有可行路徑。

(三)有側重推進

負責具體政策項目的實踐者，需更清晰地在時空兩個維度把握自身所處的政策語境，在三種制度邏輯之間進行辨析，有側重、有選擇地實施推進。盡管本文無法就實施路徑作具體展開，但此處不妨簡要提示當前階段的重點方向。

首先，在尋求推進“法治分散”的語境中，政府應看到這一邏輯展開在現階段所面臨的突出困境，仍是數據基礎不足。而建立合理的公共數據開放利用的機制，是政府補貼、推動市場和社會聲譽機制發(fā)展的最有效手段。

其次，在尋求推進“德治集中”的語境中，應看到這一邏輯在展開時面臨的主要困難，在于政策設計者缺乏對社會規(guī)范作用機制的充分、準確理解，也尚未掌握借助信用評價甚至評分等機制系統(tǒng)性改善道德和倫理實踐的技術能力，且無法簡單借鑒和改用商業(yè)評分模型。因此，現階段只有扎實地選取特定規(guī)范失靈問題著力，此類努力才有產生實效的可能。但政府如以“德治集中”為追求，哪怕只試圖在局部見效，也必須做好為此持續(xù)而非臨時性投入公共執(zhí)法資源的準備。

第三，在尋求推進“規(guī)制強化”的語境中，應看到當前黑紅名單、聯(lián)合獎懲等相關措施，在分散化的實施結構中已有泛濫趨勢。因此，當前各地方的實踐者都需對相關措施開展實效驗證乃至成本收益衡量。在此基礎上，實踐者應有意識地對無效、過度的信用規(guī)制措施實現一定程度的清理，以期借助信用機制真正改善有限執(zhí)法資源的配置效率。

而在歷時性維度上，“黑名單”與“智慧城市”之間的最大鴻溝在于“智慧”：無論“法治分散”“德治集中”還是“規(guī)制強化”，都寄望信息數據技術的發(fā)展，可以促生比傳統(tǒng)法律和行政管理更為合理、靈活且高效的新型行為激勵機制。但從社會信用體系建設截至目前的已有進展來看，除了技術開發(fā)和應用自身的局限之外，分散實施的制度結構對有效的機制設計創(chuàng)新也構成阻礙。不僅如此，包括其可能的社會風險在內，推動數據化公共治理對國家治理格局提出的一些結構性挑戰(zhàn)，如今也更為明顯。下一階段，社會信用體系建設的有效推進，需要對應的宏觀制度安排。

六、作為“數據憲制”的社會信用立法

社會信用立法的必要性此前曾受質疑，但質疑觀點恰反映出質疑者對社會信用體系建設的制度邏輯缺乏整體理解，并由此將一階問題(社會信用體系調整、規(guī)范哪些對象)和二階問題(如何規(guī)范社會信用體系自身的設計和運行)混為一談。例如有論者認為，建設社會信用體系應更多依靠市場與社會規(guī)范，而不是靠“法律”。這顯然是只看到社會信用體系建設的“法治分散”邏輯，沒有理解決策者借助正式制度力量尋求“德治集中”，也沒有在經驗層面覺察出實際工作的重心是“規(guī)制強化”。又如，有論者認為社會信用問題無需立法，因為各類所謂“失信行為”本身都是既有法律法規(guī)調整的對象，關鍵還在于改善法律法規(guī)的執(zhí)行落實。這看來是未能想通，社會信用體系恰恰是政府改善現有法律法規(guī)執(zhí)行狀況的最新嘗試——而此前嘗試過的其他路徑都被視為至少不完全成功。

本文提出的整體視角應有助于學界和實務界在思考、討論社會信用立法問題時避免類似誤會。經過多年分散實施，各地方、各領域社會信用體系建設的探索已在不同程度上面臨瓶頸，制度建構的壓力正明顯上傳，統(tǒng)一立法無從回避。近年來，省級社會信用立法進程有所加快，而全國性社會信用立法雖進入人大規(guī)劃，但無法如原本預期的那樣在2020年之前完成。更多審慎無疑是明智的。社會信用立法之所以難度高，是因為其需承擔的核心規(guī)范建構任務具有重要制度意義——甚至憲制意義。

(一)建立政府數據處理行為的基礎規(guī)范

學界和實務界的關切一直以來較多集中在個人信息保護和數據安全保障類議題上。這些議題無疑十分重要。無論“法治分散”“德治集中”還是“規(guī)制強化”，社會信用體系的制度邏輯在不同場景中展開時，均以政府對信用信息的收集、存儲和使用等處理(processing)行為為基本內容。如前所述，在地方社會信用立法及其對應的實踐中，“社會信用”常被寬泛界定為“遵守約定和法定義務的狀態(tài)”，這意味著信用信息觸及絕大多數種類的公民個人信息及企業(yè)經營信息，關涉作為私權主體的個人與組織的重要利益。

對信息主體提供基礎性數據隱私和安全保障，是現代政府從事大規(guī)模數據處理的必要對價。雖然個人信息保護相關規(guī)范的創(chuàng)設在近年成為熱點，但截至目前，中國并未以集中、專門的形式，建立類似美國《隱私法案》式的有關政府數據處理行為的制度規(guī)范。然而值得注意的是，近年來就政府處理數據行為率先提出有針對性數據隱私保護要求的，恰恰是以《上海市社會信用條例》等為代表的地方社會信用立法。盡管未必是決策者的明確意圖，但社會信用立法事實上正填補中國數據隱私法制體系的一個重要缺口。如果立法者能對此有清晰意識，則應順勢而為，明確將政府數據處理行為立法納入全國性社會信用立法的議程。實際上，前者本來也應是后者的題中之義，因為如果社會信用體系建設按照預想發(fā)展，那么社會信用體系語境中的政府數據處理行為，在未來就將是政府數據處理行為的最主要內容。

(二)建立市場與社會聲譽機制的框架規(guī)范

基于“法治分散”的邏輯，社會信用體系將鼓勵、支持多樣的信用服務在市場中建立、運行，而此類主體在過去和將來都未必以“征信”名義或形式出現，往往會落在《征信業(yè)管理條例》的狹窄規(guī)制范疇之外。這些聲譽機制將對商業(yè)交易和社會生活帶來多重影響，由此催生新的規(guī)范需求。特別是，盡管不宜在操作層面直接干預不同信用評價主體的評價活動，但法律完全可以、也應當在反映社會基本共識的前提下，限制特定評價結論的適用場景和范圍。

而基于“德治集中”的邏輯，政府在公共治理過程中，會運用第三方生產的信用或聲譽信息，以之作為配置各類公共資源的依據；由此產生的后果，也需要對應設置合理的問責機制。例如，假設政府在決策時加以參考的市場化信用信息本身存在質量缺陷，由此導致爭議決策結果(如較多討論的“算法歧視”等)時，此類情形中有關數據質量保障的事前義務和事后責任，應如何在使用數據的政府公共決策者和提供信息的聲譽機制主體之間配置？

由上可知，社會信用立法將具有“算法之法”的屬性。目前的地方信用立法以政府的“征信”“用信”行為規(guī)則為主。但無論是“法治分散”還是“德治集中”，社會信用體系建設都以政府與政府外各類聲譽機制互動為內涵，包括政府對市場和社會聲譽機制建立與運行的補貼、保護、支持乃至收編。全國性的社會信用立法應致力于為各類聲譽機制的運行提供框架性規(guī)范。

(三)探索公共數據連通、開放利用的機制

社會信用體系建設三條制度邏輯的展開都以開放、連通的數據基礎設施為前提：“法治分散”的啟動和運轉需要政府向市場主體和社會機構充分開放公共信用數據；“德治集中”要求政府廣泛吸納、運用來自外部的信用數據；“規(guī)制強化”則要求政府內部各機構實現政務數據系統(tǒng)打通和數據共用。

盡管數據開放在當代常被假定為理所當然，但實現合理的數據開放共享體制，所需要的遠不止技術能力建設。人們時常關注不足的是，與推動、落實數據開放和連通相關的組織行為因素，也不是一聲令下就能夠迎刃而解。事實上，豈止中國常年受困于所謂“數據孤島”，西方政府在推行政府數據打通時，也照樣面臨機構間的集體行動困難。而當政府與外部市場主體之間尋求數據共享時，則無疑更會受制于嚴重的權責不明：如果無法設計出合理有效的機制，分配數據收集和數據使用的成果和責任，公共和私人主體的一方或雙方就可能缺乏充分的動力參與共享數據資源池的建設。

近年來，地方政府正積極推動公共數據開放，但在全國層面，《政府信息公開條例》包含的以保障公民知情權和監(jiān)督權為目標的信息公開規(guī)則，不足以為更加能動的綜合利用公共數據的行為提供制度框架。社會信用立法不需要直接設計數據共享和利用的具體機制。但由于社會信用體系是政府數據資源重建和開發(fā)的主戰(zhàn)場，社會信用立法應在這一領域中首先嘗試建立權限充分的領導協(xié)調體制，以確保數據資源的充分利用不過分受阻于官僚體制內外的高交易成本。

(四)新型治理權力的憲制結構安置

社會信用體系尋求用新的技術和制度安排，回應既有體制未能有效回應的治理問題。這一建構新型公共治理模式的過程，也成為新的權力獲得生產的過程。形式上，信用機制被定位為只是行政權以及司法權行使的新型手段。但鑒于信用與重要社會經濟后果的聯(lián)系日益緊密，界定何為失信、裁定如何懲處失信的權力，更像是疊加在界定何為違法、裁量如何懲處違法這類傳統(tǒng)規(guī)制權力之上的一層新型治權。無論是列入黑名單、聯(lián)合懲戒等措施被爭議是否屬于行政處罰，還是圍繞信用修復出現廣泛的相機尋租現象，都印證了新型權力——暫稱“信用權”——事實出現，并已向既有權力格局中引入不穩(wěn)定因素。

那么，這種以制定信用評價和使用規(guī)則、實施信用獎懲為主要內容的“信用權”，在國家權力結構中應被置于什么位置？其與行政機關在既定憲制下享有的規(guī)制權力，應合而為一，還是應相互分立？這一權力在中央和地方之間又應如何分配？務實地來看，全國性的社會信用立法無疑是回答上述問題的最適當語境，而這也使得社會信用立法具有憲制意義。

除需關照各類與節(jié)制權力濫用相關的傳統(tǒng)考量外，社會信用立法在界定、安置信用權時，應尤其注意到，整體性設計與規(guī)劃的困難是社會信用體系建設在當前和今后推進時最難克服的。什么樣的權力機關和治理機構——不論既有還是新設——具有比較機構能力優(yōu)勢(comparative institutional competence)，可將社會信用體系從“黑名單”泛濫的粗糙現實帶向“智慧城市”的精致愿景？須知，這樣的機關和機構，不但需承擔系統(tǒng)設計、運行監(jiān)控和功效驗證等任務，還需負擔與信用權力行使有關的公共問責后果。無論是“法治分散”“德治集中”還是“規(guī)制強化”，社會信用體系沿任何一條邏輯推進的前景，都將極大地取決于上述權力、責任和資源的配置安排。

七、代結語：“籮筐”的批判與批判的“籮筐”

當前，國家將社會信用體系建設明確視為增強治理能力、升級治理模式的基礎路徑。盡管制度實踐開展時間尚不算長，但實踐仍已遠遠走到了理論前頭。由于相關實施工作的組織和開展方式高度分散，清晰、完整、即時地掌握社會信用體系建設動態(tài)難度甚高。研究者因此仍需持續(xù)加大經驗研究的投入，特別是在提出規(guī)范評論和政策建議之前，盡可能從更多維度了解、理解社會信用體系建設的工作內涵。未來，研究者還應嘗試從實務部門獲得更系統(tǒng)化的數據，以有效評估社會信用體系在局部和整體意義上的效果。

結合其建構的整體理解社會信用體系建設的視角，本文在結尾希望提示，研究者和實踐者在這一領域中應放棄對“詞”的較真甚至糾纏，將全部精力投入有關“物”的研究與思考：在已然鋪開的制度實踐面前，“信用”“誠信”或“社會信用”到底應該是什么意思，或應該包含哪些內容，早已不再重要；真正重要的，是各類被“社會信用體系”一說聚攏起來的有關新型治理的制度探索，是什么、為什么、會怎樣——以此為基礎，我們方能有效思考其后果需要何種制度回應。盡管批評者一再作如是抱怨，但“社會信用體系”其實本就是一個要被裝進多種制度措施的“籮筐”。東西既然已盛進去，再批評“籮筐”本身是一個“籮筐”，實際意義不大；此時需追問的是“籮筐”裝下東西后能否做得更結實，扛著能不能走下去。有關社會治理創(chuàng)新的研究，只有超越說法之爭，直指“事理”，才能以后者為基礎，有效演繹“法理”。