政府理財(cái)思路創(chuàng)新的路徑選擇

浙江省財(cái)政干部教育中心

余麗生

摘 要:財(cái)政是政府職能實(shí)踐的基礎(chǔ)和保障，而政府職能實(shí)現(xiàn)的過程實(shí)質(zhì)是政府理財(cái)?shù)倪^程，生財(cái)、聚財(cái)、用財(cái)?shù)榷紝儆谡睦碡?cái)范圍，如何實(shí)現(xiàn)“生財(cái)有道、聚財(cái)有方、用財(cái)有效”，確?！靶』ㄥX多辦事、辦好事”，提高財(cái)政資金的使用績(jī)效是政府理財(cái)必須面對(duì)的，也直接考量政府理財(cái)?shù)闹腔酆屠碡?cái)水平。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”，以及財(cái)稅體制改革的深化和新預(yù)算法的實(shí)施，政府理財(cái)面臨新的挑戰(zhàn)。政府理財(cái)必須在依法理財(cái)?shù)那疤嵯?，轉(zhuǎn)變觀念，調(diào)整思路，創(chuàng)新政府理財(cái)方式方法，才能不斷開辟財(cái)源，壯大財(cái)力，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)財(cái)政的穩(wěn)定健康持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：政府理財(cái)；理財(cái)思路；創(chuàng)新方式；路徑選擇

深化財(cái)稅體制改革，建立新的財(cái)政制度，這是財(cái)政改革發(fā)展的新要求，這離不開財(cái)政改革發(fā)展的不斷創(chuàng)新，更離不開政府理財(cái)思路的推陳出新。沒有創(chuàng)新就沒有突破，沒有突破就沒有發(fā)展，創(chuàng)新和發(fā)展是密不可分的，沒有創(chuàng)新就難以取得更大的發(fā)展。創(chuàng)新是一個(gè)民族進(jìn)步的靈魂，是一個(gè)國(guó)家興旺發(fā)達(dá)的不竭動(dòng)力，這是對(duì)創(chuàng)新的高度概括和提煉，把創(chuàng)新提到新高度，充分體現(xiàn)了創(chuàng)新的重要性。創(chuàng)新從企業(yè)的角度更多體現(xiàn)在新產(chǎn)品的開發(fā)，新技術(shù)的更新，新工藝的采用。從財(cái)政的角度，創(chuàng)新更多體現(xiàn)在新理財(cái)思想的提出，新理財(cái)觀念的更新，新財(cái)政制度的設(shè)計(jì)，而這些財(cái)政制度設(shè)計(jì)，關(guān)鍵看是否的確發(fā)揮了積極的作用，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，促進(jìn)了社會(huì)福利的提高。當(dāng)前，在財(cái)政收入增長(zhǎng)減緩而財(cái)政支出不斷增長(zhǎng)的新理財(cái)環(huán)境下，只有不斷創(chuàng)新理財(cái)思路，在困難中尋找機(jī)遇，在矛盾中開拓思路，才能確保財(cái)政的健康可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)財(cái)政改革和發(fā)展的不斷突破并取得新進(jìn)展。

一、創(chuàng)新理財(cái)思路的必要性

財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)政改革發(fā)展事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。我國(guó)財(cái)政從建設(shè)型財(cái)政到公共財(cái)政，從“分灶吃飯”到分稅制，從1978年財(cái)政收入1132億元，財(cái)政支出 1122億元，到2014年財(cái)政一般公共預(yù)算收入140 370億元，一般公共預(yù)算支出151 786 億元，等等，財(cái)政改革30多年就是財(cái)政不斷創(chuàng)新發(fā)展的30多年。在全面建成小康社會(huì)和推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的進(jìn)程中，黨的十八屆三中全會(huì)提出全面深化財(cái)稅體制改革，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，財(cái)政改革發(fā)展任重而道遠(yuǎn)。財(cái)政只有不斷改革創(chuàng)新，拓寬并理財(cái)思路，財(cái)政的職能作用才能得到更好發(fā)揮。

(一)創(chuàng)新理財(cái)思路是適應(yīng)財(cái)政收入增長(zhǎng)趨緩的需要。

經(jīng)濟(jì)決定財(cái)政，財(cái)政反作用于經(jīng)濟(jì)。財(cái)政收入的增長(zhǎng)取決于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，財(cái)政收入的規(guī)模隨著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)相應(yīng)地?cái)U(kuò)大，隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的回落相應(yīng)回落。近年來，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，即從高速增長(zhǎng)進(jìn)入中高速增長(zhǎng)，增長(zhǎng)速度明顯減緩，反映到財(cái)政上也出現(xiàn)增長(zhǎng)減緩的趨勢(shì)。從2005年以來，我國(guó)財(cái)政收入一直保持高速增長(zhǎng)，甚至超GDP 2倍以上增長(zhǎng)，最高2007年達(dá)到32.4%，即便是受金融危機(jī)影響的2009年，財(cái)政收入也增長(zhǎng)11.7%，2011年又重新達(dá)到25.0%的高增長(zhǎng)。但是，從2012年開始，我國(guó)財(cái)政收入增長(zhǎng)明顯回落，全年財(cái)政收入增長(zhǎng)12.8%，2014年僅增長(zhǎng)8.1%。從2015年上半年全國(guó)財(cái)政收入情況看，財(cái)政收入增長(zhǎng)6.6%，收支收入形勢(shì)不容樂觀，財(cái)政收入進(jìn)入緩增長(zhǎng)或低增長(zhǎng)階段。我國(guó)未來經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度下移是不可避免的，也使得我國(guó)未來的財(cái)政增長(zhǎng)空間受到限制，財(cái)政收入緩增長(zhǎng)或低增長(zhǎng)是難免的，甚至成為常態(tài)。財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫使政府要?jiǎng)?chuàng)新發(fā)展經(jīng)濟(jì)的思路和創(chuàng)新理財(cái)?shù)姆绞剑赃m應(yīng)財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變化和發(fā)展要求。一方面各級(jí)政府必須轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，由于受資源要素和環(huán)境要素的制約，長(zhǎng)期粗放型的發(fā)展方式是不可持續(xù)的，也是得不償失的，我國(guó)未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，發(fā)展低能耗、低污染、高附加值的產(chǎn)業(yè)和行業(yè)，這是增強(qiáng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力，確保經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。另一方面必須轉(zhuǎn)變理財(cái)方式，加強(qiáng)財(cái)政資金管理，提高資金使用效益，在節(jié)約增效上作文章，把納稅人的錢用好、用在“刀刃”上。

(二)創(chuàng)新理財(cái)思路是適應(yīng)民生事業(yè)發(fā)展的需要。

為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，滿足公共需要是財(cái)政的基本職能。按照公共財(cái)政職能定位和民生事業(yè)發(fā)展要求，我國(guó)財(cái)政加大了支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的力度，把財(cái)政主要支出用于保障教育科技、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、公共安全、環(huán)境保護(hù)等民生支出。從2007～2012年的5年間，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比例從2007年的3.12%提高到2012年的4%。全國(guó)財(cái)政醫(yī)療衛(wèi)生支出5年累計(jì)2.52萬(wàn)億元，年均增長(zhǎng)29.3%。全國(guó)城鎮(zhèn)保障性住房和棚戶區(qū)改造住房5年基本建成1800多萬(wàn)套，覆蓋面提高到12.5%；農(nóng)村危房改造竣工900萬(wàn)戶。城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)全覆蓋，1.3億60歲以上老人按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。中央公共財(cái)政用于民生的支出5年累計(jì)16.89萬(wàn)億元，年均增長(zhǎng)21.1%，占中央公共財(cái)政支出的比重穩(wěn)定在2/3以上。2013年由于受財(cái)政收入回落的影響，國(guó)家及時(shí)壓縮了財(cái)政支出，全國(guó)財(cái)政支出139 744.26億元，增長(zhǎng)10.9%。社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等民生支出仍然保持兩位數(shù)的增長(zhǎng)。2014年，全國(guó)財(cái)政支出同比增長(zhǎng)8.2%。在財(cái)政收支矛盾十分突出的情況下，農(nóng)林水、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生與計(jì)劃生育等主要項(xiàng)目支出高于財(cái)政支出的平均增速。盡管我國(guó)財(cái)政的民生支出已成為財(cái)政支出的主體，民生事業(yè)有了顯著的發(fā)展和可喜的進(jìn)步，但民生事業(yè)的投資依然任重而道遠(yuǎn)。隨著工業(yè)化、城市化的不斷推進(jìn)，農(nóng)村人口加速向城市集聚，對(duì)教育科技文化、醫(yī)療衛(wèi)生社會(huì)保障等方面的需求日益增長(zhǎng)。未來大規(guī)模的民生投入是必須而且是必然的，這對(duì)財(cái)政支出安排的壓力可想而知。創(chuàng)新理財(cái)思路就是各級(jí)財(cái)政要積極推進(jìn)和落實(shí)深化財(cái)稅體制改革，逐步完善公共財(cái)政體系和轉(zhuǎn)移支付制度，大力增收節(jié)支，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，保證重點(diǎn)支出，尤其是重點(diǎn)保證公共支出，認(rèn)真解決就業(yè)再就業(yè)、社會(huì)保障、收入分配、教育、醫(yī)療、安全生產(chǎn)、社會(huì)治安等方面突出的問題，并提供強(qiáng)有力的財(cái)政支出和財(cái)力保障，以有效化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

(三)創(chuàng)新理財(cái)思路是緩解地方財(cái)政過度依賴“土地財(cái)政”的需要。

“預(yù)算內(nèi)?！燥垺A(yù)算外搞建設(shè)”這是地方財(cái)政的基本現(xiàn)實(shí)，盡管政府收入體系改革后取消了預(yù)算外資金，全部納入預(yù)算管理，但這種現(xiàn)象依然存在。地方財(cái)政一般公共預(yù)算收入增長(zhǎng)難度大，地方還有政府性基金收入和非稅收入，主要是以土地出讓金為主體的來自土地的收入，即所謂的“土地財(cái)政”。目前地方政府搞建設(shè)主要靠土地財(cái)政，但是，相對(duì)于政府的稅收收入，政府的土地財(cái)政收入最大的問題是不穩(wěn)定性，收入的波動(dòng)大，過度依賴所造成的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)也大。一方面土地財(cái)政分布的不均衡性，地區(qū)之間的差異大。由于土地財(cái)政是跟級(jí)差地租緊密相連的，而級(jí)差地租又是客觀存在的，因?yàn)樯姝h(huán)境、發(fā)展環(huán)境、投資環(huán)境的不同，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口分布主要集中在東部沿海地區(qū)，土地財(cái)政主要集中在東部沿海省市，中西部地區(qū)盡管區(qū)域廣闊，但土地的利用率不高，大量的土地是難以利用或不能利用的，地方政府的土地財(cái)政收入少，政府想依賴土地財(cái)政解決地方財(cái)政問題是困難的。另一方面土地財(cái)政的波動(dòng)大，收入的不穩(wěn)定性。土地財(cái)政是由于城市化發(fā)展和房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展以后而大量產(chǎn)生的，但房地產(chǎn)業(yè)和居民的生活密不可分，政府對(duì)房地產(chǎn)的發(fā)展不能放任自流，必須進(jìn)行調(diào)控，否則，會(huì)引起經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)進(jìn)而影響社會(huì)穩(wěn)定。一旦國(guó)家放松對(duì)房地產(chǎn)的調(diào)控，房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展回升，土地財(cái)政形勢(shì)就好；而一旦國(guó)家嚴(yán)格對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控，地方政府的土地市場(chǎng)就會(huì)萎縮，土地難以轉(zhuǎn)讓，土地財(cái)政就會(huì)出現(xiàn)困難，影響了地方政府的可用資金，使地方財(cái)政出現(xiàn)了困難。這樣使得土地財(cái)政是不穩(wěn)定的，更何況土地是不可再生資源，國(guó)家為了穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，保留18萬(wàn)億畝的土地指標(biāo)是不能突破的，土地財(cái)政也是不可持續(xù)的。創(chuàng)新理財(cái)思路必須開辟財(cái)源，發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)，培養(yǎng)具有地區(qū)優(yōu)勢(shì)的財(cái)源，避免地方財(cái)政對(duì)土地財(cái)政的依賴，以規(guī)避財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

(四)創(chuàng)新理財(cái)思路是適應(yīng)債務(wù)管理體制改革的需要。

我國(guó)預(yù)算法明確規(guī)定地方財(cái)政是不允許財(cái)政赤字和負(fù)債的，但自亞洲金融危機(jī)尤其是美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)的全球金融危機(jī)以來，我國(guó)實(shí)施了積極的財(cái)政政策，加大了政府對(duì)基礎(chǔ)建設(shè)、公共設(shè)施的投資，以刺激需求，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地方政府的負(fù)債凸顯并不斷擴(kuò)大，有些地方甚至出現(xiàn)償債困難，引發(fā)了地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)國(guó)家審計(jì)署的審計(jì)，截至2013 年6 月底，全國(guó)各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)206 988.65 億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)29 256.49 億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)66 504.56 億元。其中，中央政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)98 129.48億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2600.72 億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)23 110.84 億元。地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108 859.17億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)26 655.77 億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43 393.72 億元。為了規(guī)范地方政府債務(wù)管理以有效防范和規(guī)避財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)2015年實(shí)施新修改的預(yù)算法，對(duì)地方政府債務(wù)作了明確的規(guī)定和要求，對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行“開前門，堵后門”的管理辦法，規(guī)范地方債務(wù)可以負(fù)債，但對(duì)債務(wù)實(shí)行規(guī)模控制，并明確了債務(wù)的用途和舉債形式，債務(wù)規(guī)模由中央財(cái)政控制，發(fā)債的主體是省級(jí)財(cái)政，這對(duì)地方財(cái)政是嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。創(chuàng)新理財(cái)思路就必須適應(yīng)債務(wù)管理體制改革的要求，政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共項(xiàng)目的投資不再完全依賴舉債，更多的是要發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的重要，通過政府和社會(huì)資本合作的ppp模式、采取政府引導(dǎo)基金的形式等，發(fā)揮財(cái)政政策的導(dǎo)向作用和財(cái)政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用，引導(dǎo)社會(huì)資金參與公共建設(shè)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

(五)創(chuàng)新理財(cái)思路是深化財(cái)政體制改革的需要。

為了理順中央和地方的財(cái)政分配關(guān)系，規(guī)范地方政府的財(cái)政行為，提高財(cái)政收入占GDP的比重和中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重(即“兩個(gè)比重”)，以增強(qiáng)中央財(cái)政的宏觀調(diào)控能力，1994年我國(guó)推行了分稅制財(cái)政體制改革。經(jīng)過20多年的運(yùn)行，分稅制財(cái)政體制改革取得了顯著的效果，達(dá)到了預(yù)期的目標(biāo)，中央和地方財(cái)政的分配關(guān)系得到了規(guī)范，“兩個(gè)比重”有了明顯的提高，中央財(cái)政的調(diào)控能力不斷增強(qiáng)。這期間又有幾次大的調(diào)整：一是實(shí)施所得稅收入分享改革。從2002年1月1日起實(shí)施所得稅收入分享改革，將按企業(yè)隸屬關(guān)系等劃分中央與地方所得稅收入的辦法改為中央與地方按統(tǒng)一比例分享。2002年所得稅收入中央與地方各分享50%；2003年至今，中央分享60%，地方分享40%。所得稅分享改革把屬于地方稅的企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅改為共享稅。二是改革出口退稅負(fù)擔(dān)機(jī)制。分稅制改革后，出口退稅由中央全部負(fù)擔(dān)，中央負(fù)擔(dān)沉重，出口欠退稅較多。為了促進(jìn)外貿(mào)發(fā)展，鼓勵(lì)出口，國(guó)務(wù)院決定，在維持現(xiàn)行增值稅中央與地方分享格局的同時(shí)，對(duì)出口退稅機(jī)制進(jìn)行改革，建立中央和地方共同負(fù)擔(dān)出口退稅的新機(jī)制。從2004年起，以2003年出口退稅實(shí)退指標(biāo)為基數(shù)，對(duì)超基數(shù)部分的應(yīng)退稅額，由中央和地方按75∶25的比例共同負(fù)擔(dān)。由于改革出口退稅負(fù)擔(dān)機(jī)制造成部分地方的增值稅不夠退稅，地方財(cái)政的壓力大，影響外貿(mào)正常發(fā)展，2005年國(guó)家又調(diào)整了出口退稅負(fù)擔(dān)機(jī)制，地方負(fù)擔(dān)比例由25%降到7.5%。從2015年起出口退稅又上收全部由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)。三是2012年1月1日開始在上海試點(diǎn)2013年8月1日起擴(kuò)大到全國(guó)的交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)營(yíng)業(yè)稅改征增值稅的試點(diǎn)，即“營(yíng)改增”試點(diǎn)，“營(yíng)改增”以后意味著屬于地方稅的營(yíng)業(yè)稅改為共享稅的增值稅。體制不斷調(diào)整的結(jié)果是地方財(cái)政收入和地方財(cái)政總收入增長(zhǎng)是不同步的。因此，為適應(yīng)體制的不斷調(diào)整，地方財(cái)政的理財(cái)思路也要調(diào)整，在做大財(cái)政總“蛋糕”的同時(shí)，要增加地方可用財(cái)力，以實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展。

二、創(chuàng)新理財(cái)思路必須科學(xué)把握理財(cái)方法

理財(cái)方法是在實(shí)踐的基礎(chǔ)上產(chǎn)生和總結(jié)的方法，是經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)并被證明行之有效的方法，而這些方法科學(xué)地運(yùn)用到實(shí)踐中又會(huì)推動(dòng)實(shí)踐的發(fā)展，實(shí)質(zhì)是從實(shí)踐到理論再到實(shí)踐的過程。而理財(cái)思路實(shí)質(zhì)是理財(cái)方法與實(shí)踐相結(jié)合并在實(shí)踐中運(yùn)用。創(chuàng)新理財(cái)思路則要求在理財(cái)方法與實(shí)踐相結(jié)合的過程中，根據(jù)實(shí)踐的發(fā)展變化，不斷調(diào)整理財(cái)方法以推動(dòng)財(cái)政改革發(fā)展，創(chuàng)新理財(cái)思路的目標(biāo)是為了推動(dòng)財(cái)政改革和發(fā)展，以確保財(cái)政職能的實(shí)現(xiàn)。面對(duì)當(dāng)前財(cái)政經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化，如何緩解民生事業(yè)發(fā)展與財(cái)政困難矛盾，完成地方政府的政策目標(biāo)，推進(jìn)民生事業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“少花錢多辦事”“花小錢辦大事”，創(chuàng)新理財(cái)思路必須科學(xué)把握理財(cái)方法。

1.要堅(jiān)持“取之于民，用之于民”的理財(cái)方法，處理好資金來源與資金使用的關(guān)系。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公共財(cái)政的基本職能是為社會(huì)提供公共產(chǎn)品，滿足社會(huì)公共需要。而這種職能的實(shí)現(xiàn)主要通過參與國(guó)民收入的分配和再分配，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的合理配置。國(guó)家一方面主要通過稅收的形式取得公共收入，國(guó)家的財(cái)政收入來源于社會(huì)，主要是企業(yè)和居民繳納的稅收，即“取之于民”。另一方面國(guó)家取得公共收入以后，并不是用于滿足政府需要，而主要用于教育科技、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、公共安全等民生支出，滿足百姓的社會(huì)需求，即“用之于民”。因此，政府的理財(cái)是為民理財(cái)，必須體現(xiàn)堅(jiān)持公平、公開、公正的原則，必須講究效益并接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，把民眾的需求、社會(huì)發(fā)展的需要作為“第一需要”，把財(cái)政資金用到社會(huì)最需要的地方，滿足社會(huì)公共需要。

2.要掌握好“將欲取之，必先予之”的理財(cái)方法，處理好“取”與“予”的關(guān)系。在國(guó)民收入“蛋糕”既定的情況下，政府財(cái)政集中多了，企業(yè)和居民的份額就少，這雖有利于政府職能的實(shí)現(xiàn)，卻不利于社會(huì)財(cái)富的創(chuàng)造和居民生活的改善，反之亦然，這要求掌握好其中的“度”。財(cái)政支出剛性的特點(diǎn)，使得政府理財(cái)經(jīng)常出現(xiàn)：當(dāng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)好，企業(yè)發(fā)展景氣，政府往往會(huì)采取“放水養(yǎng)魚”的政策，把更多的財(cái)源“藏富于企業(yè)”；當(dāng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)困難，企業(yè)發(fā)展不景氣，政府又往往會(huì)“竭澤而漁”，使企業(yè)的發(fā)展更加困難。這種“逆周期”的調(diào)節(jié)方式并不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，不符合依法理財(cái)?shù)囊?。依法理?cái)是政府理財(cái)?shù)那疤?，政府理?cái)必須按照依法理財(cái)?shù)囊?，正確處理好“取”與“予”的關(guān)系。財(cái)政收入來源于企業(yè)和居民創(chuàng)造的國(guó)民收入，企業(yè)是政府收入的源泉，企業(yè)的發(fā)展是財(cái)政收入的有力保障，政府財(cái)政必須給企業(yè)創(chuàng)造寬松的外部環(huán)境，把國(guó)民收入的“蛋糕”做大。只有這樣，政府財(cái)政收入才能保持持續(xù)穩(wěn)定的增長(zhǎng)，政府的財(cái)政收入才有保障。

3.要堅(jiān)持“不與民爭(zhēng)利”的理財(cái)方法，處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的決定性作用，凡是市場(chǎng)能夠作用到的地方或領(lǐng)域，政府都要退出。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的政府是有限政府，政府僅僅充當(dāng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“守夜人”的角色，“小政府，大服務(wù)”是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)政府的基本要求。這對(duì)財(cái)政來說，必須處理好財(cái)政與市場(chǎng)的關(guān)系，財(cái)政主要承擔(dān)彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的作用，“不與民爭(zhēng)利”是財(cái)政的基本定位。而過多的干預(yù)市場(chǎng)行為，過度介入市場(chǎng)行為，財(cái)政不僅能力有限，力不從心，而且違反市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律，只會(huì)適得其反。只有市場(chǎng)作用不到或作用不好的領(lǐng)域，財(cái)政才能主動(dòng)介入、積極介入，承擔(dān)起政府應(yīng)有的職責(zé)。

4.要堅(jiān)持“眾人拾柴火焰高”的理財(cái)方法，處理好政府間以及部門間的理財(cái)關(guān)系。俗話說：三個(gè)臭皮匠頂上一個(gè)諸葛亮。這一方面說明了人多力量大，另一方面說明“人心齊，泰山移”，集體和群眾的力量是無窮的。雖然政府理財(cái)?shù)闹黧w是政府，但和政府理財(cái)有關(guān)的卻涉及方方面面，涉及從中央到地方的五級(jí)政府，每一級(jí)政府又涉及政府的各個(gè)部門和單位，如此等等。顯然，在財(cái)政關(guān)系處理上，僅靠一級(jí)政府或個(gè)別部門的積極性要理好財(cái)是有困難的，必須盡量調(diào)動(dòng)各級(jí)政府和各個(gè)部門和單位的積極性，集中大家地智慧和力量，群策群力，共同“當(dāng)好家，理好財(cái)”。這就要求，在財(cái)政體制的調(diào)整中，不能一味地向上集中財(cái)力，財(cái)力要適當(dāng)下沉，尤其是向經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)傾斜，調(diào)動(dòng)基層政府當(dāng)家理財(cái)?shù)姆e極性，共同把“蛋糕”做大、把公共服務(wù)事業(yè)辦好。同樣在預(yù)算安排上，既要有壓力，又要有動(dòng)力；既要有財(cái)力保障，又要精打細(xì)算；既要花好錢，又要有績(jī)效。要調(diào)動(dòng)部門和單位的積極性，變被動(dòng)理財(cái)為主動(dòng)理財(cái)，實(shí)現(xiàn)“眾人拾柴火焰高”的效果，達(dá)到共同理財(cái)?shù)哪康摹?/p>

5.要掌握好“四兩撥千斤”的理財(cái)方法，處理好財(cái)政資金和社會(huì)資金的關(guān)系?！八膬蓳芮Ы铩笔翘珮O拳的基本理論，通過借力達(dá)到“以柔克剛”的目的，這同樣適用于政府理財(cái)。財(cái)政收入是政府掌握的公共資源，是有限的，但社會(huì)對(duì)政府財(cái)政的需求是無限的，民生改善需要財(cái)政保障，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要財(cái)政支撐，經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要財(cái)政支持，等等。社會(huì)對(duì)財(cái)政資金需要無限性的特點(diǎn)要求財(cái)政必須學(xué)會(huì)“四兩撥千斤”，除了有些公共支出財(cái)政必須保障外，財(cái)政更多的是起導(dǎo)向作用，給社會(huì)提供政策信號(hào)，采取財(cái)政補(bǔ)助、財(cái)政貼息等手段，通過財(cái)政資金的“四兩”引導(dǎo)社會(huì)資金的“千斤”，把更多的社會(huì)資金調(diào)動(dòng)起來，引導(dǎo)到經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展上，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的結(jié)合、政府和企業(yè)利益的“雙贏”。

出現(xiàn)這種情況也不用擔(dān)心。例如市民小周的女兒在2019年9月份才達(dá)到入學(xué)年齡，年初提交信息表時(shí)沒有申報(bào)這一專項(xiàng)抵扣信息，小周可以在9月份補(bǔ)充申報(bào)材料，扣除子女教育費(fèi)用后繳稅。

7.要堅(jiān)持“民富國(guó)強(qiáng)”并舉的理財(cái)方法，處理好國(guó)家和個(gè)人的分配關(guān)系。“民富國(guó)強(qiáng)”是理財(cái)?shù)哪康?，是?cái)政工作的目標(biāo)追求。在國(guó)民收入既定的情況下，國(guó)家集中多了，用于居民分配的就少；國(guó)家集中少了，用于居民分配的就多。表面上看，“民富”和“國(guó)強(qiáng)”是有矛盾的，實(shí)質(zhì)上是統(tǒng)一的?！懊窀弧焙汀皣?guó)強(qiáng)”是相輔相成的，“民富”是“國(guó)強(qiáng)”的基礎(chǔ)，而“國(guó)強(qiáng)”又有利于“民富”。一方面，要處理好國(guó)民收入的分配關(guān)系，民富和國(guó)強(qiáng)都要兼顧。社會(huì)主義生產(chǎn)的目的是為了滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化和精神文化需要，而我國(guó)改革開放的目的也是為了更好地滿足社會(huì)需要，讓全體居民共享改革開放的成果。這主要體現(xiàn)在“民富國(guó)強(qiáng)”上，財(cái)政的分配關(guān)系就是要處理好“民富”和“國(guó)強(qiáng)”的關(guān)系，任何“民富國(guó)弱”或“國(guó)富民窮”都是財(cái)政分配關(guān)系沒有處理好的表現(xiàn)，都不符合財(cái)政分配的本質(zhì)要求。1994年分稅制財(cái)政體制改革以來，財(cái)政參與國(guó)民收入分配的比例關(guān)系得到改善，把“民富”和“國(guó)強(qiáng)”的關(guān)系有機(jī)結(jié)合起來。在居民收入穩(wěn)步提高的基礎(chǔ)上，國(guó)家財(cái)政的實(shí)力得到根本的改善，財(cái)政的地位得到提升，“民富國(guó)強(qiáng)”的關(guān)系得到了協(xié)調(diào)。另一方面，財(cái)政的支出要體現(xiàn)效果，這種效果體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益、生態(tài)效益等方面，推進(jìn)“民富國(guó)強(qiáng)”。國(guó)家從國(guó)民收入“蛋糕”中集中了一部分財(cái)力，即參與國(guó)民收入初次分配取得財(cái)政收入，體現(xiàn)了國(guó)家的實(shí)力。這些集中的財(cái)力通過財(cái)政的再分配，主要是滿足社會(huì)公共需要的，用于教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等民生支出，用于支持農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展，用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后地區(qū)的發(fā)展，用于改善民生和增加居民尤其是困難群體的收入，推動(dòng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)均衡發(fā)展，實(shí)現(xiàn)共同富裕。這樣，通過財(cái)政的再分配，又把“國(guó)富”轉(zhuǎn)為“民富”。因此，“民富國(guó)強(qiáng)”體現(xiàn)了財(cái)政的本質(zhì)要求，反映了財(cái)政分配的目的。

三、創(chuàng)新理財(cái)思路的建議思考

發(fā)展經(jīng)濟(jì)、培養(yǎng)財(cái)源、增加財(cái)政收入、滿足公共需要是財(cái)政的基本職能，而要確保財(cái)政職能的實(shí)現(xiàn)，政府的理財(cái)思路創(chuàng)新、制度創(chuàng)新不可或缺，直接關(guān)系到經(jīng)濟(jì)能不能發(fā)展，財(cái)政有沒有作為。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入常態(tài)化以后，財(cái)政收入中低速增長(zhǎng)將是長(zhǎng)期的趨勢(shì)，而財(cái)政支出尤其是民生支出不斷增長(zhǎng)是不可回避的，財(cái)政收支矛盾將長(zhǎng)期存在。面對(duì)財(cái)政運(yùn)行過程中遇到的矛盾和困難，政府理財(cái)唯有不斷創(chuàng)新，才能從挑戰(zhàn)中找到機(jī)遇，從困難中找到緩解的辦法。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，理財(cái)思路的創(chuàng)新具體體現(xiàn)在公共收入、公共支出、財(cái)源建設(shè)等方面的創(chuàng)新，創(chuàng)新理財(cái)思路也必須從中著手。

(一)創(chuàng)新政府公共收入結(jié)構(gòu)，確保政府財(cái)政的完整性。

政府的財(cái)政收入和政府的公共收入，即財(cái)政收入和政府收入，這兩個(gè)概念在西方國(guó)家基本是一致的，但在我國(guó)這兩者之間是不相等的，是有區(qū)別的。在我國(guó)，財(cái)政收入通常指一般預(yù)算收入，主體是稅收收入，占90%以上。但在我國(guó)除了一般預(yù)算收入外，還有大量的政府性基金收入和非稅收入，政府收入是由一般預(yù)算收入、政府性基金收入和非稅收入構(gòu)成。2004年7月，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》，提出了非稅收入概念，對(duì)政府收入進(jìn)行了重新劃分，分為稅收入和非稅收入，并明確了政府非稅收入管理范圍：除稅收以外，由各級(jí)政府、國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其他組織依法利用政府權(quán)力、政府信譽(yù)、國(guó)家資源、國(guó)有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)取得并用于滿足社會(huì)公共需要或準(zhǔn)公共需要的財(cái)政資金,是政府財(cái)政收入的重要組成部分,是政府參與國(guó)民收入分配和再分配的一種形式。政府非稅收入管理范圍包括: 行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、國(guó)有資源有償使用收入、國(guó)有資產(chǎn)有償使用收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益、彩票公益金、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈(zèng)收入、主管部門集中收入以及政府財(cái)政資金產(chǎn)生的利息收入等。以前我國(guó)的財(cái)政管理主要局限在一般預(yù)算收入，可以說我國(guó)的財(cái)政管理是不完整和完善的，因?yàn)閺姆嵌愂杖氲母拍羁煽闯觯侵刚疄閷?shí)現(xiàn)特定目的或提供某些產(chǎn)品(服務(wù))，依據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)和省以上政府確定的項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)，向單位和個(gè)人征收的政府性資金。它幾乎涵蓋了除稅收以外的所有政府收入，是政府財(cái)力的重要組成部分，對(duì)促進(jìn)地方社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著非常重要的作用，理應(yīng)納入財(cái)政管理。根據(jù)2015年實(shí)施的新修改的預(yù)算法，政府預(yù)算有一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算組成，所有的政府收入都要納入預(yù)算管理。創(chuàng)新理財(cái)思路必須將稅收收入結(jié)構(gòu)、政府財(cái)力結(jié)構(gòu)通盤考慮，統(tǒng)籌安排，確保政府公共收入的完整性，以增強(qiáng)財(cái)政的實(shí)力和政府的調(diào)控能力。

(二)創(chuàng)新政府公共支出結(jié)構(gòu)，把政府職能的實(shí)現(xiàn)作為財(cái)政工作的重點(diǎn)。

如何創(chuàng)新政府公共支出結(jié)構(gòu)，即財(cái)政支出結(jié)構(gòu)？標(biāo)準(zhǔn)是什么？這是由社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本制度決定的。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府和市場(chǎng)是資源配置的兩種手段，但要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中決定性作用，凡是市場(chǎng)能作用到的地方，政府就要退出，凡是市場(chǎng)作用不到的地方，即市場(chǎng)失靈的地方，政府才能介入。私人產(chǎn)品的提供是市場(chǎng)機(jī)制能夠有效發(fā)揮作用的領(lǐng)域，政府若介入這些領(lǐng)域，將以其非市場(chǎng)活動(dòng)方式否定著市場(chǎng)機(jī)制的正常活動(dòng)功能和運(yùn)行秩序，將否定著市場(chǎng)機(jī)制在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下配置資源的決定性作用。相反，公共產(chǎn)品存在的領(lǐng)域則是市場(chǎng)機(jī)制無法有效地配置資源的地方，政府介入這些活動(dòng)既不存在否定市場(chǎng)機(jī)制正常發(fā)揮作用的問題，反而能夠彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷。政府配置資源主要通過財(cái)政手段。公共財(cái)政的基本特征是滿足社會(huì)公共需要，其核心是為社會(huì)提供公共物品或服務(wù)。公共物品或服務(wù)是典型的用于滿足社會(huì)公共需要的物品或服務(wù)。之所以要由政府通過財(cái)政手段來提供這類物品或服務(wù)，它具有效用的非分割性、消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和受益的非排他性。具有如此特點(diǎn)的物品或服務(wù)，顯然企業(yè)不愿也無能力生產(chǎn)，必須由政府擔(dān)當(dāng)起提供的責(zé)任。而在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，財(cái)政屬于經(jīng)濟(jì)建設(shè)型的財(cái)政，財(cái)政承擔(dān)許多應(yīng)由市場(chǎng)承擔(dān)的職能，存在越位、缺位，甚至是錯(cuò)位的問題。按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，構(gòu)建公共財(cái)政，必須調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，財(cái)政支出該保障的要保障，該控制的要控制，該壓縮的要壓縮。財(cái)政支出要做到結(jié)構(gòu)優(yōu)化，必須要科學(xué)界定政府支出范圍和標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持先吃飯后建設(shè)的原則，控制和壓縮一般性支出，堅(jiān)持勤儉辦事，反對(duì)鋪張浪費(fèi)，集中財(cái)力辦好事、辦大事，財(cái)政支出在范圍上應(yīng)當(dāng)趨向于公共領(lǐng)域，以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。首先，應(yīng)當(dāng)解決“越位”問題，必須打破過去財(cái)政部門大包大攬的格局，應(yīng)當(dāng)按照公共財(cái)政的框架要求，主動(dòng)退出市場(chǎng)能夠起作用的競(jìng)爭(zhēng)性、經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域，做到不“越位”。其次，對(duì)市場(chǎng)配置失效的領(lǐng)域，如公共管理、國(guó)家安全、社會(huì)保障、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等，財(cái)政要給予重點(diǎn)保障，做到不“缺位”。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政資源有限的情況下，財(cái)政支出必須保證地方各級(jí)政權(quán)建設(shè)，滿足教育、科技、農(nóng)業(yè)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障等公共事業(yè)發(fā)展的需要。特別是要加大對(duì)“三農(nóng)”和社會(huì)保障的支持力度，落實(shí)好國(guó)家再就業(yè)政策、城鎮(zhèn)社保、城鄉(xiāng)低保、失土農(nóng)民生活保障、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、孤寡老人集中供養(yǎng)、貧苦家庭子女免費(fèi)入學(xué)等各項(xiàng)政府措施，切實(shí)解決好困難群眾的生產(chǎn)和生活問題，確保社會(huì)保障資金及時(shí)到位。

(三)創(chuàng)新財(cái)源建設(shè)思路，確保地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

財(cái)源建設(shè)是財(cái)政工作的基礎(chǔ)。發(fā)展經(jīng)濟(jì)，培養(yǎng)財(cái)源，增加財(cái)政收入，是財(cái)源建設(shè)的核心。財(cái)源建設(shè)的重點(diǎn)是什么？這和地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平是分不開的。我們知道，經(jīng)濟(jì)學(xué)是研究資源配置——資源有效配置的。研究資源配置的著力點(diǎn)在于資源的稀缺性——相對(duì)于人類需求而言的稀缺性。長(zhǎng)期以來，我們一直把地大物博、資源豐富作為國(guó)情來宣傳，這實(shí)質(zhì)上是很大的誤區(qū)，是對(duì)國(guó)情的不了解，或者說是片面認(rèn)識(shí)。實(shí)際上，相對(duì)于我國(guó)的13億人口，我國(guó)的資源是相當(dāng)稀缺的。從總量看我國(guó)是資源大國(guó)，但按人口平均，我國(guó)則是資源小國(guó)。我國(guó)人均國(guó)土面積僅12畝，為世界人均量的29%。我國(guó)的山地丘陵占2/3；半干旱、干旱地區(qū)約占國(guó)土的1/2。東半部半濕潤(rùn)、濕潤(rùn)地區(qū)集中了90%以上的人口，每平方公里225人，特別在沿海和平原地區(qū)，生存空間狹小。各類資源的人均量是：人均耕地1.65畝，僅為世界平均數(shù)的1/3；人均草地5畝，為世界平均數(shù)的1/2；人均森林面積1.5畝，為世界平均數(shù)的1/6；人均森林儲(chǔ)積量為世界平均數(shù)的12.2%；人均水資源是2300多立方米，為世界平均數(shù)的1/4；人均可開發(fā)的水力資源裝機(jī)0.31千瓦，所占比重最大，也僅為世界平均數(shù)的3/4；人均礦產(chǎn)儲(chǔ)量總值1萬(wàn)美元左右，至于各類礦產(chǎn)資源如果按13億人口平均，絕大部分均低于世界人均占有量。資源的稀缺性，需要我們?cè)谪?cái)源建設(shè)上必須作出科學(xué)的選擇。我們應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，主要靠的是體制優(yōu)勢(shì)和機(jī)制優(yōu)勢(shì)，即市場(chǎng)取向的經(jīng)濟(jì)體制改革和產(chǎn)權(quán)相對(duì)明晰的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的大力發(fā)展，利用廉價(jià)的勞動(dòng)力資源和廉價(jià)的土地、資本等要素資源，形成了以加工工業(yè)為特色的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。隨著改革的不斷推進(jìn)，地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的體制優(yōu)勢(shì)和機(jī)制優(yōu)勢(shì)逐步喪失，而生產(chǎn)要素對(duì)經(jīng)濟(jì)的制約越來越嚴(yán)重。地方經(jīng)濟(jì)要進(jìn)一步發(fā)展，創(chuàng)造新的輝煌，必須轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)方式，重點(diǎn)發(fā)展能耗低、附加值高的產(chǎn)業(yè)和行業(yè)，發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，尤其是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)是地方經(jīng)濟(jì)的必然選擇。相對(duì)于第二產(chǎn)業(yè)，我國(guó)的第三產(chǎn)業(yè)又是滯后的，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)更是滯后。第三產(chǎn)業(yè)是和城市化、現(xiàn)代化相適應(yīng)的，尤其是我國(guó)進(jìn)入工業(yè)化中后期，第三產(chǎn)業(yè)必須要有一個(gè)大發(fā)展。第三產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展表現(xiàn)在第三產(chǎn)業(yè)不再僅僅是簡(jiǎn)單的穿、食、住、行等的商業(yè)流通活動(dòng)，已擴(kuò)大到為生產(chǎn)服務(wù)的廣告、運(yùn)輸、批發(fā)、零售、金融、房地產(chǎn)等活動(dòng)，為生活消費(fèi)服務(wù)的旅游、文化、娛樂等領(lǐng)域以及一些為社會(huì)公共需要服務(wù)的部門。滯后是劣勢(shì)，但也是發(fā)展的潛力所在，財(cái)政在這方面發(fā)揮作用，把財(cái)源建設(shè)的重點(diǎn)用在發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，增加第三產(chǎn)業(yè)的資金投入。把財(cái)源建設(shè)的重點(diǎn)用在發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，符合公共財(cái)政的發(fā)展要求，也符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律，有利于地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

(四)創(chuàng)新理財(cái)思路必須堅(jiān)持依法理財(cái)，規(guī)范地方政府的財(cái)政行為。

衡量理財(cái)思路正確與否，關(guān)鍵看是否依法理財(cái)、依法治稅，是否規(guī)范執(zhí)法。創(chuàng)新理財(cái)思路必須堅(jiān)持依法理財(cái)、依法治稅，可以說，依法是前提，創(chuàng)新是根本。在依法理財(cái)、依法治稅的基礎(chǔ)上，正確處理好各種分配關(guān)系。我們知道，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)機(jī)制在資源配置過程中發(fā)揮作用的同時(shí)，面臨市場(chǎng)失靈問題，需要政府的干預(yù)，政府干預(yù)的核心是制定市場(chǎng)規(guī)則，通過法律、法規(guī)的形式，規(guī)范市場(chǎng)主體的市場(chǎng)行為。創(chuàng)新理財(cái)思路必須體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法治精神，即按法律、法規(guī)、規(guī)章、制度的要求，調(diào)整財(cái)政的分配行為。實(shí)踐證明，創(chuàng)新理財(cái)思路是符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法治精神的：一是調(diào)整公共收入結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法治精神。調(diào)整公共收入結(jié)構(gòu)包括調(diào)整稅收收入結(jié)構(gòu)和政府財(cái)力結(jié)構(gòu)。一方面是調(diào)整稅收收入結(jié)構(gòu)。稅收收入是按稅法要求征收的主體財(cái)政收入，其基本特征是強(qiáng)制性、無償性和固定性，稅法是征稅的依據(jù)。唯物辯證法認(rèn)為，矛盾由主要矛盾和次要矛盾構(gòu)成，處理問題的時(shí)候要抓主要矛盾，學(xué)會(huì)“彈鋼琴”。在我國(guó)的稅收工作中，一直存在“抓大放小”問題，即在稅收管理中，主要抓重點(diǎn)稅源，對(duì)一些小的稅源重視不夠，甚至有些小稅源沒有征收。調(diào)整稅收收入結(jié)構(gòu)體現(xiàn)了“抓大不放小”的治稅思想，即在稅法規(guī)定的范疇內(nèi)，在抓好增值稅、營(yíng)業(yè)稅、所得稅等主要稅種征收管理的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)那些管理力度不夠的小稅種加強(qiáng)征管，對(duì)那些沒有開征的小稅種重新開征，樹立“小稅種，大財(cái)源”的思路，以增強(qiáng)稅法的嚴(yán)肅性。另一方面是調(diào)整政府財(cái)力結(jié)構(gòu)。在政府的收入中，稅收收入是主體，除了稅收收入外，還有非稅收收入等。非稅收收入是政府通過出臺(tái)法規(guī)政策，以收費(fèi)的形式取得的收入。調(diào)整政府財(cái)力結(jié)構(gòu)主要是針對(duì)政府出臺(tái)的各類基金、收費(fèi)等非稅收收入，按法規(guī)政策的要求，沒有收的要收起來，沒有收足的要收足，以做大財(cái)政“蛋糕”。二是調(diào)整公共支出結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法治精神。公共財(cái)政的基本職能是提供公共產(chǎn)品，滿足社會(huì)公共需要。我國(guó)《農(nóng)業(yè)法》《教育法》《科技進(jìn)步法》等對(duì)財(cái)政都有明確的要求。由于受政府財(cái)力的限制，我國(guó)不少地方政府對(duì)公共產(chǎn)品的提供是不夠的或是不充分的。調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，對(duì)地方生產(chǎn)性支出要控制，對(duì)政府的行政管理支出要壓縮，減少各類會(huì)議費(fèi)、招待費(fèi)、差旅費(fèi)、通信費(fèi)等支出，保證農(nóng)業(yè)、教育、科技、文化、環(huán)保等支出，這和我國(guó)《農(nóng)業(yè)法》《教育法》《科技進(jìn)步法》的要求是不謀而合的。三是創(chuàng)新財(cái)源建設(shè)，支持第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，體現(xiàn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法治精神。構(gòu)建公共財(cái)政，財(cái)政要逐步退出競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，并不等于財(cái)政不要支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展。只要符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，政府鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和行業(yè)，財(cái)政的介入也是符合公共財(cái)政發(fā)展要求的。但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，公共財(cái)政支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的手段和方式是有講究的，公共財(cái)政支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展總的原則是不與民爭(zhēng)利，重點(diǎn)支持符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，處于弱勢(shì)的產(chǎn)業(yè)和行業(yè)。支持的手段可以采取財(cái)政投資、財(cái)政貼息、稅收優(yōu)惠等。在我國(guó)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的突出問題是第三產(chǎn)業(yè)滯后，不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家，也落后于不少發(fā)展中國(guó)家，這和我國(guó)的制造業(yè)發(fā)展不相符合，也影響我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理性和社會(huì)的就業(yè)水平，扶持第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，符合國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策，符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。

(五)創(chuàng)新分稅制財(cái)政體制，理順中央和地方的財(cái)政分配關(guān)系。

財(cái)政是一個(gè)分配范疇，財(cái)政分配涉及中央和地方、國(guó)家和企業(yè)、個(gè)人等的分配關(guān)系，其中中央和地方的財(cái)政分配關(guān)系是財(cái)政分配的重點(diǎn)與難點(diǎn)。改革開放以來，我國(guó)的財(cái)政體制作過多次調(diào)整：一是1980年推行的“劃分收支，分級(jí)包干”的“分灶吃飯”的財(cái)政體制；二是1985年推行的“劃分稅種，核定收支，分級(jí)包干”的財(cái)政體制；三是1989年推行的財(cái)政包干體制；四是1990年開始在部分省市推行“分稅包干”財(cái)政體制試點(diǎn)；五是從1994年開始全面推行分稅制財(cái)政體制。其中，財(cái)政包干體制是按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分企業(yè)所得稅，按屬地征收原則劃分流轉(zhuǎn)稅，把工商企業(yè)的稅收狀況同地方政府財(cái)政收入緊密地聯(lián)系起來。這樣，各地區(qū)為了本位利益，擴(kuò)大自己的財(cái)源，往往以本地區(qū)財(cái)政收益最大化為目標(biāo)，競(jìng)相發(fā)展見效快、稅高利大的項(xiàng)目，并保護(hù)本地產(chǎn)品的銷售。較為典型的是煙酒行業(yè)發(fā)展，由于這些產(chǎn)品稅率高、收益大，各地區(qū)盲目擴(kuò)大產(chǎn)量，不僅造成重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，還妨礙了國(guó)內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成，導(dǎo)致資源的極大浪費(fèi)。這不僅扭曲了稅收經(jīng)濟(jì)杠桿的調(diào)節(jié)作用，該發(fā)展的發(fā)展不起來，限制發(fā)展的反而發(fā)展，而且不利于中央和地方分配關(guān)系的調(diào)整，使國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策不能正確貫徹實(shí)施。分稅制在劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上，明確了中央和地方的收入范圍，把來自工業(yè)產(chǎn)品的消費(fèi)稅的全部和增值稅的大部分劃歸中央，在很大程度上限制了地方盲目發(fā)展高稅率產(chǎn)品的傾向，對(duì)過去難以解決的爭(zhēng)上小酒廠、小煙廠、小棉紡廠等重復(fù)建設(shè)問題，起到了有效的控制作用。同時(shí)，分稅制把來自第三產(chǎn)業(yè)的稅種劃歸地方，有力地調(diào)動(dòng)了地方發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的積極性，加大了對(duì)第三產(chǎn)業(yè)的資金投入。隨著2012年開始試點(diǎn)的“營(yíng)改增”的推進(jìn)，稅制改革倒逼分稅制財(cái)政體制改革的深化，否則，分稅制財(cái)政體制難以運(yùn)行，地方政府的職能難以實(shí)現(xiàn)。創(chuàng)新分稅制財(cái)政體制改革，核心是建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，以處理好中央和地方的財(cái)政分配關(guān)系，首先必須劃分好中央和地方政府的事權(quán)，把國(guó)防、外交、國(guó)家安全、關(guān)系全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)，把區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)，把部分社會(huì)保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)，適當(dāng)上收事權(quán)，讓中央承擔(dān)更多的事權(quán)。在此基礎(chǔ)上，按照事權(quán)、財(cái)力相適應(yīng)的原則劃分中央和地方的財(cái)政收入，調(diào)整的方式主要是增值稅的分成比例的調(diào)整，分成比例根據(jù)中央和地方承擔(dān)的事權(quán)，中央財(cái)政作一定的讓渡，適當(dāng)向地方傾斜，提高地方財(cái)政的分成比例，把消費(fèi)稅從中央稅改為地方稅或中央地方共享稅，其他的稅收收入歸屬可以在原有的基礎(chǔ)上保持不變，以維護(hù)分稅制財(cái)政體制的連續(xù)性和穩(wěn)定性。至于今后新開征的稅種，根據(jù)稅種的屬性進(jìn)行分配，如用于環(huán)境保護(hù)和治理的環(huán)境保護(hù)稅應(yīng)作為中央和地方共享稅，房地產(chǎn)稅應(yīng)作為地方稅，等等，把事權(quán)和財(cái)力結(jié)合起來劃分中央和地方的財(cái)政收入。同時(shí)，在收入劃分的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，要清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，減少財(cái)政專項(xiàng)，尤其要取消競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的財(cái)政專項(xiàng)和地方資金配套，擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付的比例，把屬于均衡財(cái)力的財(cái)政專項(xiàng)納入一般轉(zhuǎn)移支付，加大對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，以更好發(fā)揮財(cái)政轉(zhuǎn)移支付均衡財(cái)力的功能。