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前言

2003 年10 月黨的十六屆三中全會提出了“要推進(jìn)財政管理體制改革，建立預(yù)算績效評價體系”。2015 年1 月1 日施行的新《預(yù)算法》首次提出了預(yù)算績效的概念，要求各級政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對預(yù)算支出情況開展績效評價。2017 年10 月，在黨的十九大報告中，黨中央明確提出了要“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”。2018 年9 月1 日，中共中央國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，提出要“加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系”。這為硬化預(yù)算績效管理約束, 落實預(yù)算績效管理主體責(zé)任，推動提高預(yù)算績效評價工作水平，指明了工作方向，提供了根本遵循。

一、海事部門船舶項目支出績效評價的含義

根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》的釋義，績效指的是成績、成效的意思。根據(jù)財政部《項目支出績效評價管理辦法》（財預(yù)〔2020〕10 號）第二條規(guī)定，項目支出績效評價是指財政部門、預(yù)算部門和單位，依據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，對項目支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性和公平性進(jìn)行客觀、公正的測量、分析和評判。根據(jù)財政部《中央本級項目支出預(yù)算管理辦法》（財預(yù)〔2007〕38 號）第四條規(guī)定，項目支出是指中央部門為完成其特定的行政工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，在基本支出之外編制的年度項目支出，是部門支出的組成部分。

因此，海事部門巡邏船運(yùn)行維護(hù)費(fèi)項目支出績效評價可以理解為海事部門為改進(jìn)巡邏船運(yùn)行維護(hù)費(fèi)項目管理和預(yù)算資金管理，根據(jù)巡邏船運(yùn)行維護(hù)費(fèi)項目設(shè)定的績效目標(biāo)，對巡邏船運(yùn)行維護(hù)費(fèi)項目支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性和公平性進(jìn)行客觀、公正的測量、分析和評判。

二、海事部門船舶項目支出績效評價工作概況

海事部門作為國家水上安全主管機(jī)關(guān)，具有履行水上交通安全監(jiān)督管理、船舶及相關(guān)水上設(shè)施登記、防止船舶污染和航海保障等行政管理和執(zhí)法職責(zé)。海事巡邏船作為海事部門安全監(jiān)管的基礎(chǔ)性和最主要的裝備，在海事部門履行海上巡航執(zhí)法、應(yīng)急協(xié)調(diào)指揮處置、防治船舶污染、人命搜尋救助能力、人員物資轉(zhuǎn)運(yùn)等職責(zé)中占有非常重要的地位。

目前國內(nèi)最大海事巡邏船為“海巡01”，長128.6 米，寬16 米，型深7.9 米，設(shè)計排水量5418 噸，是中國第一艘兼具海事監(jiān)管和救助功能的大型巡航救助船，配屬上海海事局。其余幾艘大型海事巡邏船分別是廣東海事局的“海巡31”、海南海事局的“海巡21”、浙江海事局的“海巡22”及山東海事局的“海巡11”，這五艘大型海巡船分別部署在黃渤海、東海、南海，在巡航監(jiān)管、搜救指揮、應(yīng)急處置能力等方面發(fā)揮著巨大作用。同時，總長165 米，型寬20.6 米，型深9.5 米，設(shè)計排水量10700 噸，可搭載多型直升機(jī)，具備高海況的跨海區(qū)安全巡航及應(yīng)急搜救能力的我國首艘萬噸級海事巡邏船已于2019 年5 月18 日在廣州中船黃埔文沖船舶有限公司開工建造。見表1。

從2016 年開始，海事部門巡邏船資金收支出作為財政部批復(fù)的經(jīng)常性支出專項業(yè)務(wù)費(fèi)項目，即海事巡邏船運(yùn)行維護(hù)費(fèi)項目，單獨(dú)進(jìn)行預(yù)算編制與核算，項目經(jīng)費(fèi)主要用于利用巡邏船開展值守、巡航救助、維護(hù)國家主權(quán)等執(zhí)法業(yè)務(wù)和巡邏船維護(hù)保養(yǎng)、燃料供應(yīng)、船員配備等運(yùn)維支出。直屬海事系統(tǒng)所有船舶（艇）按年度通過海事巡邏船運(yùn)行維護(hù)項目績效評價管理系統(tǒng)，按照單船經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況、項目預(yù)算執(zhí)行情況、單船績效完成情況（產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)、服務(wù)對象滿意度指標(biāo)）、水上交通事故四項指標(biāo)情況等考評維度對該項目實施情況進(jìn)行預(yù)算績效評價管理。

表1 ×××海事局巡邏船概況（截至2018 年底）

經(jīng)過四年多時間的項目支出績效評價工作試點實踐，海事部門巡邏船運(yùn)行維護(hù)費(fèi)項目績效評價指標(biāo)不斷完善，效率觀念和績效理念不斷強(qiáng)化，海事巡邏船管理工作質(zhì)量不斷改進(jìn)和優(yōu)化，取得了明顯成效。根據(jù)交通運(yùn)輸部財務(wù)審計司《關(guān)于2018 年部門預(yù)算項目支出和整體支出績效評價情況的通報》（財審預(yù)函〔2019〕109 號）文件顯示，2018 年海事巡邏船運(yùn)行維護(hù)費(fèi)項目支出績效評價得分在交通運(yùn)輸部財務(wù)審計司選取的10 個項目支出中排名第一。見圖1。

三、存在的問題

海事部門巡邏船運(yùn)行維護(hù)費(fèi)項目（以下簡稱船舶項目）績效評價試點工作開展以來，項目績效指標(biāo)進(jìn)行了完善，績效指標(biāo)分析進(jìn)行了強(qiáng)化，績效報告的內(nèi)容進(jìn)行了優(yōu)化，為項目管理和預(yù)算資金執(zhí)行提供了有效參考。但在實際工作中，船舶項目支出績效評價工作還是存在以下五個方面問題。

圖1 ×××海事局巡邏船概況（截至2018 年底）

（一）對績效評價工作重要性認(rèn)識不夠

對海事部門來說，船舶項目支出績效評價工作運(yùn)行時間還比較短，有關(guān)的規(guī)章制度還在進(jìn)一步健全完善中。實施過程中，部分海事工作人員沒有認(rèn)識到項目績效評價的重要性和意義，之前也未參加過有關(guān)項目績效評價的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，對船舶項目支出績效評價工作不夠重視，簡單的認(rèn)為項目績效評價工作屬于財務(wù)部門人員的業(yè)務(wù)，船舶“管用養(yǎng)修”相關(guān)業(yè)務(wù)部門的工作人員參與船舶績效評價的積極性不高，認(rèn)為只需配合財務(wù)部門完成年度預(yù)算資金執(zhí)行率就行了，甚至出現(xiàn)敷衍了事或不參與、不配合的消極情況，船舶項目支出績效評價工作認(rèn)同度還有待進(jìn)一步提升。

（二）部分巡邏船船員專業(yè)素質(zhì)不高

由于海事部門編制體制改革，2013 年海事部門“三定”后大部分船艇船員基本上采取政府購買社會化船員服務(wù)方式，以此補(bǔ)充船艇崗位空缺人數(shù)。雖然聘用的這部分船員具有崗位任職的相關(guān)證書，但這部分船員大部分年齡偏大，文化水平較低，財務(wù)管理觀念有點落后，責(zé)任心不夠強(qiáng)，對船舶的歸屬感、主動工作積極性、責(zé)任感沒那么強(qiáng)烈。

同時，由于薪酬偏低，大專以上正規(guī)航海院校畢業(yè)的航海類學(xué)生一般不愿意在海事部門從事此類工作，公務(wù)員招錄中很難招錄到他們。因此，造成海事部門船艇的維護(hù)管理工作不能更好的提升，增加了海事部門船艇后勤保障、適應(yīng)性訓(xùn)練、工作的連續(xù)性等管理工作難度，臺賬記錄不完整、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計不精確等情況時有發(fā)生，影響了船舶項目支出績效評價基礎(chǔ)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。

（三）部分?jǐn)?shù)據(jù)質(zhì)量需進(jìn)一步提升

隨著大數(shù)據(jù)和云計算時代的到來，直屬海事部門信息化建設(shè)的程度不斷加深，各類海事業(yè)務(wù)系統(tǒng)應(yīng)運(yùn)而生，成為海事部門不可或缺的業(yè)務(wù)支持平臺，大大方便了海事工作人員辦理業(yè)務(wù)及查詢數(shù)據(jù)，但由于業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間不能互聯(lián)互通，數(shù)據(jù)無法共享，存在數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象。開展績效評價工作時，海事工作人員還需重新進(jìn)行收集、整理、統(tǒng)計相關(guān)績效評價數(shù)據(jù)，不但造成海事工作人員重復(fù)勞動，更重要的是由于數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑不一致或統(tǒng)計工作人員的不同，會出現(xiàn)相關(guān)績效評價業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)各系統(tǒng)間不一樣，數(shù)據(jù)前后不一致，有的甚至差異很大的情況，造成數(shù)據(jù)質(zhì)量不高，影響績效評價效果。

（四）部分績效指標(biāo)統(tǒng)計層級不夠清楚

實際工作中，發(fā)現(xiàn)部分績效指標(biāo)統(tǒng)計層級范圍有歧義，例如船舶檢驗通過率，該指標(biāo)通過“船舶全年法定檢驗通過項目數(shù)÷船舶全年法定檢驗規(guī)定的項目總數(shù)×100%”公式計算得出，填報系統(tǒng)備注說明提示為“針對不同航線和船型，每艘船證書檢驗的通過率，即單船全年法定檢驗通過率”，該備注說明不能明確表示清楚船舶檢驗項目數(shù)指標(biāo)范圍的定義，檢驗項目數(shù)具體統(tǒng)計到哪個層級。不同的統(tǒng)計層級，船舶法定檢驗項目數(shù)會有很大的變化。

因為根據(jù)交通運(yùn)輸部海事局印發(fā)《國內(nèi)航行海船法定檢驗技術(shù)規(guī)則（2020）》和《內(nèi)河船舶法定檢驗技術(shù)規(guī)則（2019）》的相關(guān)規(guī)定，船舶法定檢驗可分為建造檢驗、年度檢驗、中間檢驗、初次檢驗、換證檢驗、船底外部檢查和臨時檢驗等。以上每一項檢驗基本上包括多項檢驗子項目，例如中間檢驗一般包含有船體檢驗、輪機(jī)檢驗、電氣設(shè)備檢驗、高速船安全檢驗等檢驗子項目。而船體檢驗、輪機(jī)檢驗等項目又包含有多個檢驗子項目，例如輪機(jī)發(fā)電機(jī)檢驗、輪機(jī)閥門檢驗、輪機(jī)應(yīng)急消防泵檢驗等。船舶法定檢驗項目逐級細(xì)分下去，統(tǒng)計的船舶法定檢驗項目數(shù)會增加許多。因此，按照不同工作人員的理解，統(tǒng)計到不同層級相應(yīng)的檢驗項目總數(shù)統(tǒng)計會有不同的結(jié)果。

雖然船舶檢驗項目數(shù)統(tǒng)計層級不確定并不一定會影響船舶檢驗通過率，但會造成數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，船舶檢驗項目統(tǒng)計數(shù)量存在很大不確定性，影響了評價指標(biāo)的準(zhǔn)確性、對比性，容易引起績效報告使用者的誤解。

另外，監(jiān)管（服務(wù)）對象滿意度指標(biāo)需要發(fā)放調(diào)查問卷進(jìn)行滿意度調(diào)查，但目前調(diào)查問卷還沒有統(tǒng)一的調(diào)查內(nèi)容、固定的調(diào)查格式，造成該指標(biāo)數(shù)據(jù)不夠權(quán)威，缺乏對比性，海事部門之間不能科學(xué)的進(jìn)行橫向比較。

（五）績效評價動態(tài)跟蹤指導(dǎo)運(yùn)用不夠

船舶項目支出實施過程中，對項目進(jìn)展情況動態(tài)跟蹤反饋比較少，導(dǎo)致不能動態(tài)、全面、有效掌握項目績效目標(biāo)實現(xiàn)程度，不能及時發(fā)現(xiàn)苗頭性和傾向性問題，及時進(jìn)行提醒和糾偏，把問題隱患消除在萌芽狀態(tài)?？冃гu價分析報告系統(tǒng)上報后，評價結(jié)果反饋運(yùn)用也不夠，對存在問題進(jìn)行總結(jié)反思較少，也未及時向相關(guān)人員或處室進(jìn)行反饋，哪些方面做得不夠好，什么地方還需要進(jìn)行改進(jìn)，績效評價結(jié)果實際運(yùn)用效果較小。

四、原因分析

（一）績效評價宣傳培訓(xùn)工作不夠

雖然船舶項目支出評價工作試點已經(jīng)開展了四年多的時間，但績效評價工作對海事部門來說還屬于新開展的一項工作，日常工作中全面預(yù)算績效管理的理念宣傳還不夠深入、全面，單位內(nèi)部全面預(yù)算績效管理的理念還沒有廣泛樹立。

廣大船員對績效評價沒有明確的概念，認(rèn)識比較模糊不清。海事處一線執(zhí)法人員大部分為航海技術(shù)或輪機(jī)工程專業(yè)，財經(jīng)知識相對比較欠缺。部分海事財務(wù)人員對項目績效評價也缺乏系統(tǒng)性和整體性的知識。而上級主管部門或單位內(nèi)部組織開展的全面預(yù)算績效管理專題培訓(xùn)比較少，導(dǎo)致廣大干部職工對預(yù)算績效管理的作用、意義、重要性和必要性認(rèn)識不夠，個別工作人員甚至產(chǎn)生誤解和抵觸情緒。

（二）評價工作人員隊伍不夠穩(wěn)定

首先，2019 年1 月1 日開始，新政府會計制度正式實施，在“雙功能”、“雙基礎(chǔ)”、“雙報告”的會計模式下，不僅對海事部門財務(wù)人員業(yè)務(wù)能力提出了更高的要求,而且海事部門財務(wù)人員日常財務(wù)工作的難度和工作量也成倍的增加，工作壓力越來越大，造成績效評價工作在日常工作中關(guān)注度會有所下降。而海事部門財務(wù)人員的數(shù)量受編制等因素的限制，不能同步增長，同時財務(wù)人員也存在流動變更的情況。其次，當(dāng)前海事還處于爬坡過坎的困難期，海事的發(fā)展和干部職工的期待有不小的差距，特別是工資待遇方面，這導(dǎo)致部分職工的工作積極性和做事的動力有待進(jìn)一步激發(fā)，部分績效崗位工作人員相對不固定，出現(xiàn)更換替代比較頻繁的情況。以上原因?qū)е麻_展績效評價工作時存在工作人員缺乏工作經(jīng)驗、疲于應(yīng)付的情況，船舶項目支出績效評價工作質(zhì)量與效果受到了不利影響。

（三）固定工作機(jī)制模式尚未形成

船舶項目支出績效評價工作是一個系統(tǒng)性、整體性工作，一般由財務(wù)部門作為牽頭部門，其他相關(guān)業(yè)務(wù)處室安排工作人員進(jìn)行協(xié)調(diào)配合。除財務(wù)部門進(jìn)行項目預(yù)算資金編制以外，涉及的其他業(yè)務(wù)處室也比較多，如船舶使用涉及的部門有海巡執(zhí)法支隊和各個海事處，船舶主管部門涉及的部門有辦公室或裝備處，船員勞務(wù)涉及的部門有黨群工作部，其他經(jīng)濟(jì)效益、社會效益等業(yè)務(wù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)涉及的部門還有船舶監(jiān)督處、危管防污處等，但船舶項目支出績效評價工作尚未形成常態(tài)化工作機(jī)制，各個部門之間沒有形成相應(yīng)固定的工作模式，實際工作中協(xié)調(diào)起來比較麻煩，還需花費(fèi)一定的人力精力，影響了項目績效評價工作的時效性。

五、對策建議

（一）提高績效評價思想認(rèn)識

2019 年7 月31 日，交通運(yùn)輸部印發(fā)了《交通運(yùn)輸部關(guān)于推進(jìn)交通運(yùn)輸領(lǐng)域全面實施預(yù)算績效管理工作的通知》（交財審發(fā)〔2019〕106 號），要求部屬單位要從“全方位、全過程、全覆蓋”三個維度全力推動績效管理全面實施。海事部門要進(jìn)一步統(tǒng)一思想認(rèn)識，提高政治站位，深刻認(rèn)識開展船舶項目支出績效評價工作對落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理決策部署及加強(qiáng)部門預(yù)算管理的重大意義和重要性，在日常工作中切實樹立績效意識、體現(xiàn)績效要求，嚴(yán)格工作程序，認(rèn)真履職把關(guān)，全力做好船舶項目支出績效目標(biāo)審核、運(yùn)用、跟蹤、評價、總結(jié)等工作。

（二）加大績效宣傳培訓(xùn)力度

一是加大績效評價培訓(xùn)的頻次和力度，提高績效評價培訓(xùn)的精準(zhǔn)性和針對性，不定期通過采取現(xiàn)場集中學(xué)習(xí)或“互聯(lián)網(wǎng)+培訓(xùn)” 網(wǎng)絡(luò)遠(yuǎn)程視頻教學(xué)等多種培訓(xùn)方式，引導(dǎo)海事工作人員不斷優(yōu)化知識結(jié)構(gòu)，更新知識儲備，提高項目績效評價專業(yè)技能和工作能力，適應(yīng)新形勢下全面實施績效管理的要求。二是海事部門內(nèi)部網(wǎng)站開辟績效管理專題欄目，宣傳倡導(dǎo)“花錢必問效、無效必問責(zé)”的績效管理理念，并做好相關(guān)績效評價工作信息報道，提高廣大海事干部職工對績效評價工作的認(rèn)識與理解，讓廣大干部職工積極參與其中，在單位內(nèi)部營造“講績效、重績效、用績效”的良好氛圍。

（三）穩(wěn)定績效評價人員隊伍

績效評價人員隊伍穩(wěn)定是做好績效評價工作的前提，面對船舶項目支出績效評價工作人員較少和不固定的問題，一是科學(xué)合理的配齊相關(guān)人員，各相關(guān)處室指定分管領(lǐng)導(dǎo)和具體工作人員，績效評價具體工作任務(wù)和責(zé)任落實到人，實時跟蹤落實船舶項目的進(jìn)展情況，避免只由財務(wù)部門單打獨(dú)斗來完成，增強(qiáng)績效評價工作的嚴(yán)肅性、權(quán)威性。二是成立績效評價工作小組，強(qiáng)化財務(wù)和業(yè)務(wù)部門之間的聯(lián)動，不定期召開工作會議，研究解決船舶項目實施過程中存在的問題，在各相關(guān)處室之間有效形成“橫向到邊、縱向到底、責(zé)任到人、上下聯(lián)動、齊抓共管”的績效評價工作新格局，保證績效評價數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、真實、可靠，結(jié)果客觀、公正。

（四）建立動態(tài)監(jiān)控反饋機(jī)制

根據(jù)海事部門工作實際，及時修訂和完善船舶項目績效評價指標(biāo)，進(jìn)一步明確相關(guān)績效指標(biāo)的統(tǒng)計層次范圍，適時制定出臺海事部門內(nèi)部《船舶項目支出績效評價跟蹤管理辦法》。同時，做好數(shù)據(jù)采集工作，及時收集、統(tǒng)計、錄入或共享相關(guān)數(shù)據(jù)，在現(xiàn)有填報系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，建立動態(tài)監(jiān)控反饋機(jī)制，對績效評價實行動態(tài)監(jiān)控，按月或按季形成分析報告，有效避免海事工作人員年初集中時間沖刺來完成船舶項目支出績效評價工作的問題，形成全方位、全過程、無死角的績效評價動態(tài)管理體系，及時發(fā)現(xiàn)船舶項目實施過程中潛在的風(fēng)險和問題，糾正偏差，破解績效評價結(jié)果應(yīng)用滯后的問題，徹底打通上下級之間溝通難的壁壘。

（五）充分運(yùn)用績效評價結(jié)果

在績效評價分析報告通過系統(tǒng)上報后，及時對工作中存在的問題或薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行總結(jié)和改進(jìn)，將評價結(jié)果進(jìn)行公示，提高績效評價工作的透明度。與此同時，集思廣益，群策群力，認(rèn)真聽取廣大海事干部職工的意見和建議，充分發(fā)揮廣大海事干部職工的才智，更加有效推動績效評價工作開展。

與此同時，將績效評價結(jié)果作為船舶項目以后年度預(yù)算資金安排的重要依據(jù)，把船舶項目支出完成后的績效評價結(jié)果跨年度與該項目預(yù)算安排掛鉤，更好地發(fā)揮項目支出績效評價的作用。雖然按照現(xiàn)有工作流程，預(yù)算編報工作完成和績效評價結(jié)果出臺存在時間差，無法按年度直接對應(yīng)，但是可以跨年度將績效評價結(jié)果作為船舶項目年度預(yù)算安排的參考，充分發(fā)揮績效評價對預(yù)算資金安排的導(dǎo)向和激勵作用，確保項目績效評價結(jié)果不流于形式，不浮于表面。例如，在一般情況下，海事部門在2020 年下半年組織編報2021 年船舶項目支出“一上”預(yù)算時，可借鑒參考2019 年船舶項目支出績效評價的結(jié)果，2020 年績效評價的結(jié)果可作為2022 年船舶項目支出預(yù)算安排重要依據(jù)之一。

（六）加強(qiáng)績效評價審計監(jiān)督

一是可采用專項檢查、不定期抽查等方式，加強(qiáng)對船舶項目支出績效實施情況進(jìn)行監(jiān)控管理。二是可結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計或離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，對船舶項目支出績效實施情況進(jìn)行抽查審計。三是隨著績效審計國家法律法規(guī)體系、評價指標(biāo)體系不斷完善、成熟，適時組織審計人員對船舶項目支出績效實施情況進(jìn)行專項審計。通過以上檢查、審計等方式進(jìn)行激勵約束，加強(qiáng)內(nèi)部檢查和外部監(jiān)督，確?？冃гu價報告中存在的問題整改到位，推動解決部分單位重項目立項、輕項目效益，重項目編制、輕項目執(zhí)行，重項目分配、輕項目管理的問題，促進(jìn)績效評價工作質(zhì)量有提升，船舶項目支出績效評價工作再上新臺階。

結(jié)束語

綜上所述，全面實施預(yù)算績效管理是深化財稅體制改革的重要要求，是優(yōu)化財政資源配置的關(guān)鍵舉措。繼續(xù)做好船舶項目支出績效評價工作，將推動海事部門預(yù)算績效管理工作水平的全面提升，有利于推進(jìn)海事治理體系和治理能力現(xiàn)代化，有效地服務(wù)和支撐交通強(qiáng)國建設(shè)。