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基本情況

棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券是地方政府專項(xiàng)債券的一個(gè)品種。以項(xiàng)目對應(yīng)并納入政府性基金預(yù)算管理的國有土地使用權(quán)出讓收入或國有土地收益基金收入償還的地方政府專項(xiàng)債券。

棚戶區(qū)改造范圍既包括一般意義上的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)（含城中村、城市危房），還包括國有工礦（含煤礦）棚戶區(qū)、國有林區(qū)（場）棚戶區(qū)和危舊房、國有墾區(qū)危房改造項(xiàng)目等，這些棚戶區(qū)類型的共同特點(diǎn)是土地產(chǎn)權(quán)為國有土地，也就是不包括農(nóng)用地或集體用地。

地方政府棚改資金主要由國有平臺公司向國家政策性銀行進(jìn)行貸款，占棚改項(xiàng)目投資的比例達(dá)到97%以上，國家、省級財(cái)政僅提供2%至3%的棚改專項(xiàng)補(bǔ)助及配套資金。顯然，國家政策性銀行在棚改上承擔(dān)了較大的資金壓力。但隨著地方政府融資規(guī)模不斷擴(kuò)大，為遏制政府債務(wù)過快增長勢頭，防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，國務(wù)院加強(qiáng)了對地方政府舉債融資行為的監(jiān)督。這是繼土地儲備、政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券之后第三個(gè)全國性的“市政收益?zhèn)逼贩N。

棚戶區(qū)改造是更好解決群眾住房問題的重要舉措。2018年《政府工作報(bào)告》提出，2018年啟動新的三年棚改攻堅(jiān)計(jì)劃，當(dāng)年開工580萬套。棚改需要資金量較大，以2017年為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)年全國各類棚戶區(qū)改造開工609萬套，完成投資1.84萬億元。因此，融資問題關(guān)系棚戶區(qū)改造能否順利推進(jìn)。兩部門指出，為完善地方政府專項(xiàng)債券管理，規(guī)范棚戶區(qū)改造融資行為，堅(jiān)決遏制地方政府隱性債務(wù)增量，2018年在棚戶區(qū)改造領(lǐng)域開展試點(diǎn)，有序推進(jìn)試點(diǎn)發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券工作，探索建立棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券與項(xiàng)目資產(chǎn)、收益相對應(yīng)的制度，發(fā)揮政府規(guī)范適度舉債改善群眾住房條件的積極作用。棚戶區(qū)改造項(xiàng)目通常都需要幾十億甚至上百億元資金投入，當(dāng)前政府財(cái)政撥款、土地出讓金凈收益以及國家政策性銀行貸款等融資方式已顯現(xiàn)出資金規(guī)模不夠、持續(xù)性不足等問題。部分地區(qū)利用棚改形成的土地作杠桿開展大規(guī)?；ㄍ顿Y，可能產(chǎn)生效率不高、風(fēng)險(xiǎn)隱匿等問題。而棚改專項(xiàng)債與項(xiàng)目資產(chǎn)、收益相對應(yīng)，有利于防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

發(fā)行情況

隨著市場經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和城市建設(shè)的推進(jìn)，為完善地方政府專項(xiàng)債券管理，規(guī)范棚戶區(qū)改造融資行為，堅(jiān)決遏制地方政府隱性債務(wù)增量，2018年4月3日，財(cái)政部和住建部發(fā)布《試點(diǎn)發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2018〕28號），允許地方今年在棚戶區(qū)改造領(lǐng)域開展發(fā)行專項(xiàng)債券試點(diǎn)，有序推進(jìn)試點(diǎn)發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券工作，探索建立棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券與項(xiàng)目資產(chǎn)、收益相對應(yīng)的制度，發(fā)揮政府規(guī)范適度舉債改善群眾住房條件的積極作用，這既可以發(fā)揮政府規(guī)范適度舉債來改善群眾住房條件，同時(shí)借此給地方融資“開前門”，也可以減少地方政府違規(guī)融資沖動，遏制隱性債務(wù)增量。

（1）發(fā)行主體

省、自治區(qū)、直轄市政府（以下簡稱省級政府）為棚改專項(xiàng)債券的發(fā)行主體。試點(diǎn)期間設(shè)區(qū)的市、自治州，縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)級政府（以下簡稱市縣級政府）確需棚改專項(xiàng)債券的，由其省級政府統(tǒng)一發(fā)行并轉(zhuǎn)貸給市縣級政府。

經(jīng)省政府批準(zhǔn)，計(jì)劃單列市政府可以自辦發(fā)行棚改專項(xiàng)債券。

（2）發(fā)行與流通方式

采取市場化方式發(fā)行，在銀行間債券市場、證券交易所市場等交易場所發(fā)行和流通。

（3）發(fā)行額度

財(cái)政部在國務(wù)院批準(zhǔn)的年度地方政府專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)，根據(jù)地方棚戶區(qū)改造融資需求及納入政府性基金預(yù)算管理的國有土地使用權(quán)出讓收入、專項(xiàng)收入狀況等因素，確定年度全國棚改專項(xiàng)債券總額度。各省、自治區(qū)、直轄市年度棚改專項(xiàng)債券額度應(yīng)當(dāng)在國務(wù)院批準(zhǔn)的本地區(qū)專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)安排，由財(cái)政部下達(dá)各省級財(cái)政部門，并抄送住房城鄉(xiāng)建設(shè)部。預(yù)算執(zhí)行中，各省、自治區(qū)、直轄市年度棚改專項(xiàng)債券額度不足或者不需使用的部分，由省級財(cái)政部門會同住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門于每年8月31日前向財(cái)政部提出申請。財(cái)政部可以在國務(wù)院批準(zhǔn)的該地區(qū)專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)統(tǒng)籌調(diào)劑額度并予批復(fù)，同時(shí)抄送住房城鄉(xiāng)建設(shè)部。

（4）債券期限

棚改專項(xiàng)債券期限應(yīng)當(dāng)與棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的征遷和土地收儲、出讓期限相適應(yīng)，原則上不超過15年，可根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際適當(dāng)延長，避免期限錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)。

（5）還款來源

棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券以項(xiàng)目對應(yīng)并納入政府性基金預(yù)算管理的國有土地使用權(quán)出讓收入、專項(xiàng)收入進(jìn)行償還，專項(xiàng)收入包括屬于政府的棚改項(xiàng)目配套商業(yè)設(shè)施銷售、租賃收入以及其他收入。

棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券特點(diǎn)

（1）償債資金來源包括商業(yè)設(shè)施銷售、租賃收入

棚改專項(xiàng)債券的償債資金來源包括兩個(gè)部分，一是對應(yīng)土地出讓收入，這部分資金納入政府性基金預(yù)算管理；二是配套商業(yè)項(xiàng)目的銷售、租賃等專項(xiàng)收入，比如棚改項(xiàng)目經(jīng)?？梢姲仓米》颗涮椎纳啼伜屯＼囄坏匿N售或出租收入，棚戶區(qū)對應(yīng)土地一級開發(fā)過程中形成的地下綜合管廊等資產(chǎn)的租賃收入等。

（2）棚改專項(xiàng)債券期限可以超過15年

28號文規(guī)定：“棚改專項(xiàng)債券期限應(yīng)當(dāng)與棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的征遷和土地收儲、出讓期限相適應(yīng)，原則上不超過15年，可根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際適當(dāng)延長，避免期限錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)”。土地儲備專項(xiàng)債券和收費(fèi)公路專項(xiàng)債券的期限均不得超過15年，而棚改專項(xiàng)債券則“可根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際適當(dāng)延長”，實(shí)際上是首次允許突破15年上限。

（3）可設(shè)置提前償還條款

28號文允許棚改專項(xiàng)債券約定提前償還債券本金的條款，土地儲備專項(xiàng)債券的文件（62號文）中也有相同規(guī)定，但是目前尚未有提前償還條款的地方債發(fā)行。

（4）可以周轉(zhuǎn)償還

周轉(zhuǎn)償還意味著地方債到期后，如果債券對應(yīng)項(xiàng)目無法實(shí)現(xiàn)收入或者實(shí)現(xiàn)的收入尚無法覆蓋本息償付，地方政府可以在專項(xiàng)債券限額內(nèi)，繼續(xù)發(fā)行棚改專項(xiàng)債“周轉(zhuǎn)償還”。

棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券的優(yōu)勢

（1）試點(diǎn)發(fā)行棚改專項(xiàng)債有利于棚改規(guī)范化

棚戶區(qū)改造作為我國一大民生工程，也是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要舉措。2017年我國各類棚戶區(qū)改造開工609萬套，完成投資1.84萬億元。2018年棚戶區(qū)改造任務(wù)有所下調(diào)，但融資需求仍不小。國務(wù)院確定實(shí)施2018年到2020年3年棚改攻堅(jiān)計(jì)劃，將再改造各類棚戶區(qū)1500萬套。近幾年棚改的力度持續(xù)加大，各類亂象也有所冒頭，試點(diǎn)發(fā)行棚改專項(xiàng)債有利于建立完善棚改的嚴(yán)格核算制度，防范各類借棚改亂發(fā)債、不精準(zhǔn)考核等問題，試點(diǎn)發(fā)行棚改專項(xiàng)債有利于棚改規(guī)范化。

（2）棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券是政府融資更加透明

棚改專項(xiàng)債券能較好地保障棚戶區(qū)改造資金供給，也使得地方政府在棚戶區(qū)改造的時(shí)候資金運(yùn)用的來源都比較清晰，募集多少、怎么募集、利率水平等等都會比較清晰，也有助于地方政府不斷地改善其債務(wù)管理，使得其債務(wù)狀況更加清晰，有助于更好地控制住那些隱性債務(wù)的發(fā)展。所謂專項(xiàng)債就是?？顚Ｓ?。

（3）替代現(xiàn)有的城投債，弱化地方政府對于平臺公司的依賴

棚改專項(xiàng)債設(shè)立的優(yōu)勢在于將棚改類城投債的需求完全轉(zhuǎn)化為地方政府債，既降低了地方政府的利息負(fù)擔(dān)，同時(shí)弱化了城投平臺的地位。地方政府融資模式未來的方向是逐步弱化城投債的名義和實(shí)際的意義，最終演變?yōu)橐惑w多面的融資結(jié)構(gòu)。以地方政府一般債券為主體，各種專項(xiàng)債券為結(jié)合，省級人民政府為主體發(fā)行，或者為下級政府代為發(fā)行轉(zhuǎn)貸，未來最終演變?yōu)楦鞯丶壥邪l(fā)行自己的“市政債”，逐步弱化城投平臺的地位。棚改這個(gè)項(xiàng)目一直是地方融資需求的大項(xiàng)，也是城投債發(fā)行中主要的募集資金用途。若地方政府棚改類城投債的需求完全轉(zhuǎn)化成地方政府債券，則地方政府的利息負(fù)擔(dān)降低，同時(shí)也會大大降低對城投平臺的依賴，并達(dá)到降低城投平臺地位的多重作用。

棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模

2018年6月20日，天津市紅橋區(qū)棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券（一期）通過財(cái)政部上海證券交易所政府債券發(fā)行系統(tǒng)成功發(fā)行，標(biāo)志著自財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部3月1日聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于印發(fā)<試點(diǎn)發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券管理辦法>的通知》以來，全國首單棚改專項(xiàng)債正式落地。本期棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券，對應(yīng)項(xiàng)目為天津市西沽南片區(qū)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目和天津市紅橋區(qū)西于莊地區(qū)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，期限5年，預(yù)計(jì)融資規(guī)模為108億元，本期發(fā)行規(guī)模15億元。

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