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來源:澎湃新聞網(wǎng) 2020年10月9日

2020年9月7日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在其官方網(wǎng)站發(fā)出《住房租賃條例（征求意見稿）》（以下簡稱“征求意見稿”），面向社會公開征求意見，截止日期為10月8日。這是中國住房租賃市場發(fā)展中的一件大事。上海交通大學(xué)住房與城鄉(xiāng)建設(shè)研究中心積極響應(yīng)，組織研究團隊成員對征求意見稿進行了專題討論，對專家學(xué)者、業(yè)界人士和社會群眾進行了調(diào)研，形成本意見書。

在意見書的撰寫過程中，團隊重點研習(xí)了《民法典》《物權(quán)法》《城市房地產(chǎn)法》等相關(guān)法律的立法精神和相關(guān)條例、管理辦法的相關(guān)表述，尤其是《商品房屋租賃管理辦法》。團隊同時還對比分析了各地方已經(jīng)出臺的相關(guān)條例與管理辦法、實施細則等，重點包括上海、西安、昆明等城市房屋/住房租賃管理辦法的出發(fā)點、原則和相關(guān)條款的表述。意見書的建議內(nèi)容，還吸收了在9月18日由上海市房產(chǎn)經(jīng)濟學(xué)會主辦、上海交通大學(xué)住房與城鄉(xiāng)建設(shè)研究中心參與承辦的住房租賃市場發(fā)展專題研討會上的相關(guān)意見與建議。但意見書中存在的認識不足，由本團隊承擔。

本意見書已經(jīng)通過郵件發(fā)往住建部，此次公開，目的是促進社會各界在相關(guān)問題上的交流。

一、對條例立法工作及征求意見稿文本的幾點總體認識：

首先，對住房租賃進行專項條例立法，很有必要性。

住房租賃活動不僅是一項重要的經(jīng)濟活動，也具有很強的民生性，涉及面很廣，需要專門立法。意見書認為，盡管《民法典》（自2021年初起生效）的第十四章“租賃合同”有專門對租賃合同的法律規(guī)范，《城市房地產(chǎn)法》第四章第四節(jié)“房屋租賃”也是單獨一節(jié)，但住房租賃具有很多特殊性，需要將住房租賃的法律規(guī)范在這些上位法的相關(guān)規(guī)定基礎(chǔ)上進一步細化、具體化、個體化。

其次，《條例（征求意見稿）》已有很好基礎(chǔ)，但仍然還有不少需要改進之處。

本次征求意見稿總體上較住建部2017年5月《住房租賃和銷售管理條例（征求意見稿）》有很大進步，吸收了很多當時社會各界包括上海部分學(xué)者在2017年6月所集體提出的針對住建部2017年5月19日推出的《住房租賃和銷售管理條例（征求意見稿）》的相關(guān)意見，更為成熟和規(guī)范。但仍然還需要更為廣泛和公開地聽取社會各界意見，并吸收地方性相關(guān)行政法規(guī)中的立法出發(fā)點和執(zhí)法實踐中的經(jīng)驗啟示，盡快完善，加快形成正式法律。本版征求意見稿的結(jié)構(gòu)還需進一步優(yōu)化，一些地方的詳略還不夠得當。部分內(nèi)容需要擴展說明，部分內(nèi)容的具體細節(jié)可以放至后期的管理辦法或?qū)嵤┘殑t中。

第三，《條例（征求意見稿）》目前的價值導(dǎo)向還不夠鮮明。意見書認為，《住房租賃條例》應(yīng)該明確體現(xiàn)對住房正義的追求。

立法過程不僅是確立技術(shù)規(guī)范和實現(xiàn)有法可依的過程，更是體現(xiàn)社會核心價值觀的過程。社會主義的立法，要實現(xiàn)中國社會主義的核心價值觀。十八大報告提出“公平正義是中國特色社會主義的內(nèi)在要求”，十九大報告則指出，人民在公平正義方面的要求日益增長。十八屆三中全會明確提出要把“促進社會公平正義、增進人民福祉”當作全面深化改革的“出發(fā)點和落腳點”；十八屆四中全會強調(diào)在推進依法治國過程中“要把公正、公平、公開原則貫穿立法全過程”和“加快完善體現(xiàn)權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平的法律制度”，進一步明確法治的根本目標是“依法維護人民權(quán)益、維護社會公平正義”；十九屆五中全會強調(diào)“完善立法體制機制，健全社會公平正義法治保障制度”。

意見書認為，在住房領(lǐng)域的立法，不僅要實現(xiàn)表面上的公平，即住房活動中當事人之間受到形式上的規(guī)則公平待遇，還要努力實現(xiàn)實質(zhì)上的住房正義。所謂住房正義，首先是獲取住房的機會公平，特別指不應(yīng)因為性別、民族、膚色、戶籍、出生地、家庭、生理、職業(yè)等方面原因而在獲取住房方面遭受歧視性待遇；其次是住房消費的權(quán)利公平，這里包括不應(yīng)因為住房產(chǎn)權(quán)選擇的不同而導(dǎo)致在享受公共服務(wù)上遭受歧視性對待；第三是住房交易產(chǎn)生的效用應(yīng)該具有公平性。這里要體現(xiàn)出對住房交易活動中社會關(guān)系處于相對弱勢一方的糾正性法律偏向，實現(xiàn)社會關(guān)系平衡。

住房租賃方面的立法而言，如果完全以效率為導(dǎo)向，只強調(diào)合同自由、平等自愿的原則，只做好住房租賃在形式上的規(guī)則公平，會讓公平正義塌陷成為交換公平。在住房租賃活動中，出租人是行使其財產(chǎn)權(quán)和獲得財產(chǎn)收益，承租人是行使其個人及家人的居住權(quán)和保障個人及家庭的基本生活，居住權(quán)相對財產(chǎn)權(quán)更為基本、更為民生，也更為脆弱。承租人和出租人在經(jīng)濟實力、市場地位方面也是不對等的。在住房租賃關(guān)系中，雙方解約成本不同、締約風險不同，也存在不對等，承租人總體上處于弱勢。

在不對等的社會關(guān)系的基礎(chǔ)上，如果住房租賃僅僅實現(xiàn)交換公平，是不能保證住房正義的。在這個認識的基礎(chǔ)上，意見書認為，鑒于在當前中國住房租賃的社會關(guān)系中，承租人總體上是處于相對弱勢的一方，應(yīng)鼓勵不定期住房租賃，并通過限制出租人的解約權(quán)和租金調(diào)整權(quán)、強化其住房租賃合同備案責任等方式，對住房租賃中社會關(guān)系的不平等性進行適度調(diào)整，以促進住房正義。

當然，這里會涉及到如何與現(xiàn)有法律規(guī)定中對租賃合同關(guān)系已有的規(guī)定平衡的問題。但我們認為，應(yīng)利用好這次條例立法機會，相對原有的一些相關(guān)法律規(guī)定做出必要的調(diào)整努力。

第四，《條例（征求意見稿）》對租賃當事人的規(guī)范較多，對其權(quán)利受損后的保障救濟較少；對政府管理機構(gòu)的職能賦權(quán)較多，對其不能履職的責任規(guī)定較少；對政府管理職能規(guī)定較多，缺乏其發(fā)展促進和服務(wù)保障住房租賃活動職能的規(guī)定。

本團隊認為，《條例》不僅要界定租賃當事人應(yīng)履行的責任義務(wù)，也要明確其權(quán)利及權(quán)利實現(xiàn)的途徑；不僅要給管理機構(gòu)介入、規(guī)范和調(diào)整租賃關(guān)系的職權(quán)權(quán)力賦予法律依據(jù)，也要規(guī)定管理機構(gòu)如果不能保障租賃當事人權(quán)利所應(yīng)付的責任。

當前中國住房租賃市場發(fā)展尚不成熟，國家正在大力推動“租購并舉”的住房新制度，而且這個階段可能還會持續(xù)較長時間。在這個階段，政府不僅對住房租賃活動有監(jiān)督管理職責，也有發(fā)展住房租賃產(chǎn)業(yè)、促進租房市場發(fā)育、提升租賃居住質(zhì)量、保障租客平等享有公共服務(wù)等方面的職責，應(yīng)在條例相應(yīng)條款對這些職責給予明確。政府在管理職責上也不限對市場主體和市場運營的監(jiān)督管理，還負有多方面的綜合管理職責。

第五，《條例（征求意見稿）》對于住房租賃管理與社會綜合管理、基層社區(qū)治理的結(jié)合較少提到，應(yīng)予加強。

住房租賃活動的管理是社會綜合治理的一項重要內(nèi)容，尤其是基礎(chǔ)社區(qū)綜合治理的重要構(gòu)成，應(yīng)與相關(guān)的社會管理與社區(qū)治理進行統(tǒng)籌。

十九大報告提出，“打造共建共治共享的社會治理格局”。2019年1月的中央政法工作會議上，習(xí)近平指出“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，打造共建共治共享的社會治理格局。”十九屆四中全會的決定中明確提出，“發(fā)揮群團組織、社會組織作用，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會自律功能，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，夯實基層社會治理基礎(chǔ)”。

住房租賃活動的治理，具有多元治理主體的突出特點。出租人、承租人、租賃企業(yè)和經(jīng)紀服務(wù)機構(gòu)，以及物業(yè)服務(wù)企業(yè)、居委會、業(yè)委會和行業(yè)協(xié)會等都是利益相關(guān)方，應(yīng)都納入治理體系，形成多元共治格局。但讓這些主體參與到綜合治理，需要法律賦權(quán)。

二、對《住房租賃條例（征求意見稿）》具體條款的修訂意見

以下逐條對《條例（征求意見稿）》提出意見和修改建議，并給出建議理由。

（一）建議在第一條中明確條例的立法依據(jù)。

原條款：

“第一條為了規(guī)范住房租賃活動，維護住房租賃當事人合法權(quán)益，構(gòu)建穩(wěn)定的住房租賃關(guān)系，促進住房租賃市場健康發(fā)展，制定本條例?！?/p>

建議修改為：

“第一條為了規(guī)范住房租賃活動，維護住房租賃當事人合法權(quán)益，構(gòu)建穩(wěn)定的住房租賃關(guān)系，促進住房租賃市場健康發(fā)展，依據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》和有關(guān)法律、法規(guī)，制定本條例。”

建議理由：

條例立法時應(yīng)明確其立法依據(jù)，指明其上位法。本條例明確的上位法包括《物權(quán)法》《民法典》(2021年起生效)、《城市房地產(chǎn)管理法》。

（二）建議合并第二條和第六十五條，進一步明確條例適用范圍，并對住房租賃活動及租賃當事人進行定義和界定。

原條款：

“第二條本條例適用于國有土地上住房的租賃活動及其監(jiān)督管理。

第六十五條集體土地上依法建造的住房的租賃活動及其監(jiān)督管理，參照本條例執(zhí)行。公共租賃住房等保障性住房的租賃活動及其監(jiān)督管理，按照住房保障管理有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！?/p>

建議合并這兩條并修改為：

“第二條在中華人民共和國境內(nèi)的住房租賃活動及其發(fā)展促進和綜合管理適用于本條例。

本條例所稱的住房租賃活動，是指出租人、轉(zhuǎn)租人將自己合法擁有的可居住房屋的使用權(quán)依照與承租人的約定出租、轉(zhuǎn)租給承租人居住使用并從承租人收取租金的行為。

出租人須是可居住房屋的產(chǎn)權(quán)或使用權(quán)的合法所有人。承租人可以是境內(nèi)外自然人、法人或其他合法組織，但法律、法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

前款所稱的可居住房屋，不包括旅館業(yè)客房、學(xué)校和企業(yè)自建宿舍。

公有居住房屋基于租賃合同而產(chǎn)生的市場化租賃參照本條例有關(guān)規(guī)定執(zhí)行, 保障性住房的租賃活動按相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

租用可居住房屋作為辦公用、商用等非居住用途不適用本條例。”

建議理由和說明：

（1）應(yīng)該明確本條例的適用空間范圍限為本國境內(nèi)。這樣在法律表述上更為嚴謹。很多條例都有明確指出僅在國境內(nèi)適用的限定說明。在這點上應(yīng)該形成統(tǒng)一規(guī)范。

（2）沒有必要限定在“國有土地上”。既然已經(jīng)明確集體用地上的住房租賃活動參照本條例，就應(yīng)該從一開始納入本條例適用范圍。尤其目前國家正在鼓勵在集體建設(shè)用地上建造租賃住房，也有不少地方在盤活農(nóng)村宅基地上的存量閑置住房用于租賃，要為這些未來發(fā)展預(yù)留法律空間。

（3）本條例應(yīng)僅限于市場化租賃（基于租賃合同和收取租金），這樣排除了親友同學(xué)同事之間和慈善組織提供的住房免費借住等非市場租賃，非市場化的保障性住房租賃同樣不適用。公有居住房屋(包括直管公房和單位自管房)的租賃活動中有非市場化成分，也有市場化成分，其市場化成分參照本條例有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

（4）本條例不僅規(guī)定政府機構(gòu)在住房租賃中的監(jiān)督管理職能，還規(guī)定負有發(fā)展促進和綜合管理的職責。這點在對第三條的修訂中進行說明。暫略。

（5）有必要對住房租賃行為和租賃當事人進行界定。征求意見稿目前缺乏這些界定，會在實際執(zhí)行中帶來很多歧義和產(chǎn)生困難。但相關(guān)界定不應(yīng)與其上位法《物權(quán)法》《民法典》和《城市房地產(chǎn)管理法》等相沖突。

這里建議的住房租賃活動的界定包含幾個要件：

首先，住房租賃活動中的標的物是權(quán)利，而非房屋本身，而且是房屋使用權(quán)而非所有權(quán)。房屋使用權(quán)屬于《物權(quán)法》中不動產(chǎn)用益物權(quán)的一部分，使用權(quán)可以脫離房屋所有權(quán)而單獨交付給承租人，強調(diào)這點很有必要；

其次，住房租賃涉及的應(yīng)是可居住房屋，即具有居住條件的房屋。原設(shè)計為非居住用途的房屋，經(jīng)過改裝后符合本條例對居住條件的要求，應(yīng)視為居住房屋；

第三，住房租賃活動特指可居住房屋在居住用途使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。無論居住房屋還是非居住房屋，但凡用于生產(chǎn)、經(jīng)營等非居住用途的租房活動，都不適用本條例；

第四，能發(fā)生合法轉(zhuǎn)讓的只能是出租人合法所有的房屋使用權(quán)。這點在關(guān)于什么是出租人的界定中會詳細討論，這里暫略；

第五，本條例應(yīng)只適用于市場化的住房租賃?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)法》的“房屋租賃”就明確只涉及產(chǎn)生租金支付的房屋租賃（參見《城市和房地產(chǎn)管理法》第四章第四節(jié)）。不少地方性的住房租賃管理辦法也都只針對發(fā)生租金支付的住房租賃活動。對于非市場化的住房租賃活動仍然存在規(guī)范化的需要，出租人和承租人都有一定的法定權(quán)利與責任義務(wù)，但參照《物權(quán)法》和《民法典》等法規(guī)的相關(guān)規(guī)定即可。

（6）有必要對出租人做出界定。現(xiàn)實生活中，出租人不是房屋產(chǎn)權(quán)所有人的情況大量存在。這既包括個人“二房東”現(xiàn)象，也包括機構(gòu)“二房東”現(xiàn)象，后者越來越多。關(guān)于轉(zhuǎn)租現(xiàn)象，《合同法》和《民法典》都規(guī)定，“承租人經(jīng)出租人同意，可以將租賃物轉(zhuǎn)租給第三人。承租人轉(zhuǎn)租的，承租人與出租人之間的租賃合同繼續(xù)有效；第三人造成租賃物損失的，承租人應(yīng)當賠償損失。承租人未經(jīng)出租人同意轉(zhuǎn)租的，出租人可以解除合同?！边@意味著，住房租賃的承租人經(jīng)其出租人允許，可以將房屋的使用權(quán)轉(zhuǎn)租給第三人，這在法律上是合法的。但如果沒有得到其出租人許可就轉(zhuǎn)租，就不是合法的出租人，其轉(zhuǎn)移的房屋使用權(quán)也是不合法的。

但本征求意見稿中對轉(zhuǎn)租行為仍然規(guī)定很少。住建部2011年2月生效的《商品房屋租賃管理辦法》已經(jīng)對轉(zhuǎn)租做出規(guī)范，上海2011年7月、昆明2018年4月、西安2020年9月11日發(fā)布的住房租賃管理辦法中都明確給予轉(zhuǎn)租人和轉(zhuǎn)租行為合法地位，并有詳細規(guī)定。本條例中應(yīng)對轉(zhuǎn)租做出相應(yīng)規(guī)定。

（7）有必要對承租人做出界定。在大量存在轉(zhuǎn)租行為的場景下，很難確定承租人是否是租用住房用于居住的最終使用者，只能對其身份資格做出規(guī)定。一般情況下，境內(nèi)外的自然人、法人或其他合法組織理應(yīng)都可以成為承租人，但在一些特定條件下，有可能需要限制房屋出租給特定人或組織。本款的修改建議參考了上海和昆明等地的地方性管理辦法中類似條款規(guī)定。

（三）建議合并第三條和第四條，增加政府的發(fā)展促進職責，把單純的監(jiān)督管理上升為綜合管理，并明確屬地管理責任。

原條款：

“第三條國務(wù)院住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門負責全國住房租賃活動的監(jiān)督管理工作。

省、自治區(qū)人民政府住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門和直轄市人民政府房產(chǎn)管理部門負責本行政區(qū)域內(nèi)住房租賃活動的監(jiān)督管理工作。

市、縣人民政府房產(chǎn)管理部門負責本行政區(qū)域內(nèi)住房租賃活動的監(jiān)督管理工作。

縣級以上人民政府公安、市場監(jiān)督管理、金融監(jiān)管、稅務(wù)等部門依照本條例和其他有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，在各自的職責范圍內(nèi)負責住房租賃活動的監(jiān)督管理工作。

第四條街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、居民委員會等應(yīng)當協(xié)助房產(chǎn)管理等有關(guān)部門，加強對住房租賃活動的監(jiān)督管理?！?/p>

建議修改為：

“第三條國務(wù)院住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門負責全國住房租賃活動的發(fā)展促進和綜合管理工作。

縣級及以上人民政府的住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門負責本行政區(qū)域內(nèi)住房租賃活動的發(fā)展促進和綜合管理工作，將對住房租賃的管理納入社會綜合治理和基層社區(qū)治理，并與相關(guān)的社會管理與社區(qū)治理進行統(tǒng)籌。

縣級及以上人民政府的有關(guān)部門及其基層派出機構(gòu)，依照本條例和其他有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，落實屬地管理責任，在各自的職責范圍內(nèi)負責住房租賃的綜合管理和綜合執(zhí)法工作。”

建議理由和說明：

（1）本條例是在中國住房租賃市場發(fā)展尚不成熟、國家需要推動“租購并舉”住房新制度的特殊時代背景下出臺的，并且這個階段可能還會持續(xù)較長時間。在這個階段，政府對住房租賃活動不僅有監(jiān)督管理職責，也有發(fā)展住房租賃產(chǎn)業(yè)、促進租房市場發(fā)育、提升租賃居住質(zhì)量、保障租客平等享有公共服務(wù)等方面的職責，應(yīng)在條例中相應(yīng)條款給予明確。其他經(jīng)濟社會活動的條例中大多有對政府發(fā)展職責或保障職責的表述，且本征求意見稿中第五章“扶持政策”也已有這方面職責的規(guī)定。

（2）即使就管理范疇而言，政府的職責也不限于監(jiān)督管理，還有對行業(yè)管理和租賃服務(wù)平臺的管理職責。公安部門還要負責居住房屋租賃的治安管理、消防管理和居住房屋租賃當事人的居住登記；工商行政、衛(wèi)生、稅務(wù)、民政、人口計生、建設(shè)、規(guī)劃等部門也都有相關(guān)職責。為此，對政府的職責宜用“綜合管理”來描述。

（3）居民委員會不是政府機關(guān)，是基層群眾性的居民自治組織，不應(yīng)與政府機關(guān)并列在條款中，也不應(yīng)賦予監(jiān)督管理的職能及規(guī)定責任。

（4）住房租賃活動的發(fā)展促進與綜合管理，不僅涉及“公安、市場監(jiān)督管理、金融監(jiān)管、稅務(wù)等部門”，還涉及發(fā)展改革、建設(shè)、民政、財政、規(guī)劃、人口計生、衛(wèi)生、城市綜合管理等部門，難以列舉完畢，宜簡寫為“有關(guān)部門”。

（5）住房租賃活動的管理不僅是房地產(chǎn)市場管理的重要組成部分，也是社會綜合治理的一項重要內(nèi)容，尤其是基礎(chǔ)社區(qū)綜合治理的重要構(gòu)成，應(yīng)與相關(guān)的社會管理與社區(qū)治理進行統(tǒng)籌，努力建立綜合管理和服務(wù)的新機制。

（四）建議在原第四條與第三條合并后，新增第四條，對物業(yè)公司及社會組織包括居委會、業(yè)委會這樣的群眾自治組織和行業(yè)協(xié)會組織在住房租賃管理中的作用與責任提出要求。

建議的新第四條為：

“第四條物業(yè)服務(wù)企業(yè)、居民委員會和業(yè)主委員會應(yīng)當協(xié)助和配合房產(chǎn)管理、城市管理等政府有關(guān)部門對住房租賃的依法綜合管理和綜合執(zhí)法工作。

依法成立的住房租賃行業(yè)協(xié)會組織應(yīng)該制定行業(yè)自律規(guī)范和服務(wù)標準，促進市場經(jīng)營主體守法、誠信、安全經(jīng)營，引導(dǎo)提高服務(wù)質(zhì)量和行業(yè)發(fā)展水平?！?/p>

建議理由：

住房租賃治理，具有多元主體的突出特點。不僅出租人、承租人和租賃服務(wù)機構(gòu)，物業(yè)服務(wù)企業(yè)、居委會和業(yè)委會都是利益相關(guān)方，應(yīng)都納入治理體系，形成多元共治格局。居委會和業(yè)委會的介入，物業(yè)服務(wù)企業(yè)的配合，是政府對住房租賃活動管理的重要基石，但這需要法律賦權(quán)和規(guī)范要求。

在住房租賃市場的治理中，要充分發(fā)揮住房租賃行業(yè)協(xié)會組織的作用，其他經(jīng)濟活動的條例也多有對行業(yè)協(xié)會組織作用的表述。

（五）建議屬于租賃交易細節(jié)安排的第五條不出現(xiàn)在總則中，并入第八條中。

第二章“出租和承租”建議改為“住房租賃行為規(guī)范”。

第三章“租賃企業(yè)”建議改為“住房租賃市場經(jīng)營主體規(guī)范”。

第四章“經(jīng)紀活動”建議改為“住房租賃經(jīng)紀活動規(guī)范”。

（六）建議第六條增加對出租住房在衛(wèi)生、安全和防災(zāi)等方面的要求。

原條款：

“第六條出租人出租住房應(yīng)當遵守法律、法規(guī)的規(guī)定，確保出租的住房符合建筑、消防等方面的標準和要求，并具備供水、供電等必要的生活條件。

出租住房的室內(nèi)裝修應(yīng)當符合國家有關(guān)標準，不得危及承租人的人身健康。

禁止將不符合工程建設(shè)強制性標準、消防安全要求或者室內(nèi)裝修國家有關(guān)標準的住房以及其他依法不得出租的住房出租?！?/p>

建議修改為：

“第六條出租人出租住房應(yīng)當遵守法律、法規(guī)的規(guī)定，確保出租的住房符合建筑、消防、衛(wèi)生、安全、防災(zāi)等方面的標準和要求，并具備供水、供電等必要的生活條件。

出租住房的室內(nèi)裝修應(yīng)當符合國家有關(guān)標準，不得危及承租人的人身健康。

禁止將不符合工程建設(shè)強制性標準、消防安全和衛(wèi)生要求或者室內(nèi)裝修國家有關(guān)標準的住房、違法建筑以及其他依法不得出租的住房出租?！?/p>

建議理由：

住房的衛(wèi)生、安全和防災(zāi)條件應(yīng)該得到重視。國家正在大力鼓勵將非住宅建筑改建和住宅改造后用于居住出租，征求意見稿的第三十二條也有這樣規(guī)定。但大規(guī)模把非住宅改建為住宅用于出租的過程中，如果把控不好，容易留下很多風險隱患，要從法律上督促把好出租住房的質(zhì)量關(guān)。

（七）建議第七條進一步明確必要居住空間標準。

原條款：

“第七條出租人應(yīng)當為承租人提供必要的居住空間。廚房、衛(wèi)生間、陽臺和地下儲藏室等非居住空間，不得出租用于居住。

設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府應(yīng)當規(guī)定必要的居住空間標準，明確符合當?shù)貙嶋H的單間租住人數(shù)和人均租住面積。”

建議修改為：

“第七條出租人應(yīng)當為承租人提供必要的居住空間。住房的非居住空間，不得單獨出租用于居住。

設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府應(yīng)當規(guī)定必要的居住空間標準，明確符合當?shù)貙嶋H的最小出租單元、最多單間租住人數(shù)和最低人均租住面積等，及住房非居住空間的定義?！?/p>

同時對第四十七條的對應(yīng)條款進行相應(yīng)修改。

建議理由：

住房的非居住空間本身是住房功能的組成部分，應(yīng)強調(diào)不得單獨出租用于居住。

可由地方政府在地方性管理辦法中通過最小出租單元、最多單間租住人數(shù)和最低人均租住面積等的細則要求來具體落實“必要居住空間”的要求。此外，何謂住房的非居住空間，難例舉完全，可由地方政府出臺細則來規(guī)范。

（八）建議在第八條中增加對住房租賃合同的定義和內(nèi)容進行界定，并對合同示范文本的普及使用提出要求。

原條款：

“第八條住房出租人和承租人應(yīng)當依法簽訂書面住房租賃合同?！?/p>

建議修改為：

“第八條住房出租人和承租人應(yīng)當依法簽訂書面住房租賃合同。

住房租賃合同是出租人將居住房屋交付承租人用于居住使用，承租人支付租金的合同。

住房租賃合同的內(nèi)容應(yīng)包括租賃住房的地址、面積、用途、租賃期限、租金及其支付期限和方式、押金及返還期限與條件、房屋使用要求、房屋設(shè)施維修責任歸屬、物業(yè)費和公用事業(yè)費等的承擔、房屋返還時的狀態(tài)、侵權(quán)責任和爭議解決方式等基本條款，還可包含雙方約定的其它內(nèi)容。

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部提供全國統(tǒng)一的住房租賃合同示范文本，地方政府的房產(chǎn)管理部門推廣使用該住房租賃合同示范文本。

租賃合同期間內(nèi)，因贈與、析產(chǎn)、繼承或者買賣轉(zhuǎn)讓房屋的，原住房租賃合同繼續(xù)有效。

……”

建議理由：

應(yīng)該參考《民法典》第七百零三條和七百零四條對租賃合同的規(guī)定，對住房租賃合同的定義和內(nèi)容進行基本的界定。住房租賃合同示范文本的普及乃至強制性使用，是規(guī)范住房租賃活動的重要基礎(chǔ)。應(yīng)推廣全國使用統(tǒng)一的合同文本，方便備案管理和全國信息聯(lián)網(wǎng)。

也可考慮在本條款中增加對轉(zhuǎn)租、續(xù)租、優(yōu)先續(xù)租權(quán)、優(yōu)先購買權(quán)、“買賣不破租賃”、合同解除、出租人和承租人的法律義務(wù)等的進一步說明，但這樣可能導(dǎo)致條例內(nèi)容會過于龐大，可待條例正式發(fā)布后住建部出臺《住房租賃管理辦法》和操作細則進一步細化。

條例或管理辦法等沒有明確規(guī)定的，應(yīng)參照《民法典》的相關(guān)規(guī)定。

（九）建議在第九條中對不定期租賃出租人的解約權(quán)和租金調(diào)整權(quán)進行限制。

原條款：

“第九條在住房租賃合同期限內(nèi)，除法律規(guī)定和合同約定的情形外，出租人或者承租人不得單方面解除住房租賃合同，不得單方面提高或者降低租金?！?/p>

建議修改為：

“第九條住房租賃合同可根據(jù)出租人和承租人約定，分為定期租賃和不定期租賃。

住房租賃合同期滿，出租人繼續(xù)使用房屋居住，出租人沒有提出異議，原租賃合同繼續(xù)有效，但租賃期限為不定期。

住房租賃合同期內(nèi)，出租人和承租人協(xié)商一致，可以變更或解除合同。

對于不定期租賃，如果當事人協(xié)商不一致，出租人只可以因為正當事由而解除住房租賃合同。本款所稱的正當事由，由本條例配套管理辦法界定。

對于不定期租賃，出租人因正當事由解除住房租賃合同的，應(yīng)當提前三個月通知承租人。

在定期住房租賃合同期內(nèi)，除法律規(guī)定和合同約定的情形外，出租人或者承租人不得單方面解除住房租賃合同，不得單方面提高或者降低租金。

租賃期限為1年以上的，每年只能調(diào)整一次租金標準。但住房租賃合同中對租金標準調(diào)整另有約定的，從其約定?！?/p>

建議理由和說明：

（1）租賃合同分為定期租賃合同和不定期租賃合同，這在生活中很常見，在中國《民法典》的第七百零七條和第七百三十條也有其依據(jù)?！睹穹ǖ洹返谄甙偃畻l規(guī)定，定期租賃合同期滿，出租人無異議，自動轉(zhuǎn)不定期租賃合同。但《民法典》第七百三十條又規(guī)定：“（不定期租賃）當事人可以隨時解除合同，但是應(yīng)當在合理期限之前通知對方”。對于何為住房不定期租賃中解約通知的“合理期限”，一直沒有專門界定。但2017年5月住建部公布的《住房租賃和銷售管理條例(征求意見稿)》曾嘗試界定為3個月，其第十一條“對租賃期限約定不明確，出租人解除住房租賃合同的，應(yīng)當提前三個月通知承租人”。然而，本次征求意見稿中對不定期住房租賃完全沒有提到，更沒有關(guān)于不定期租賃解約權(quán)和解約通知合理期限的固定，可能是有一定的考慮，但不能不說這是一個倒退。

（2）中國住房租賃關(guān)系模式中，以定期租賃為默認，以不定期租賃為例外。然而許多地區(qū)將不定期租房作為默認模式。德國《民法典》對住房租賃制度專門的規(guī)定中，住房租賃默認是不定期租賃，只在特殊情況下才是定期租賃。且即使是不定期租賃的合同解約，也是受到一定限制，如出租人必須要有客觀充足的“正當理由”，且能被證明。出租人還需證明，出租人的“正當利益”必須要遠遠大于承租人保有其生活核心的利益，如租金提高就被排除在“正當理由”之外。此外，即使出租人有較充足正當理由，如果后果對承租人后果過于嚴苛，也不一定能解約。這種住房租賃模式，不僅在德國，也在日本和臺灣地區(qū)等盛行。

相比之下，這種以不定期租賃合同為主導(dǎo)的住房租賃市場更能穩(wěn)定住房租賃關(guān)系、更能保護承租人的基本生存權(quán)利。這是由于承租人在租賃關(guān)系中處于弱勢地位，且其對住房的需求通常是長期的，而以定期租賃合同為主的租賃市場制度很難滿足民眾通過住房租賃實現(xiàn)基本生活穩(wěn)定的愿望。

（3）國內(nèi)已有部分學(xué)者建議提高住房租賃定期合同的門檻，以達到住房租賃以不定期合同為主導(dǎo)、定期合同為輔的格局。但中國當前的法律并未對不定期住房租賃關(guān)系的解約權(quán)加以限制，在房價高企、住房租賃市場供不應(yīng)求的現(xiàn)實背景下，出租人明顯強勢，不定期租賃的租賃關(guān)系極為不穩(wěn)定，目前法律對此很難有所作為。在這種法律格局下，不定期租賃很難流行起來。

基于中國現(xiàn)行主流的住房租賃供給結(jié)構(gòu)和消費習(xí)慣，也不太可能很快過渡到以不定期租賃為默認、以定期租賃為例外的住房租賃模式。但以促進住房租賃關(guān)系的穩(wěn)定性和保障租客群體生活穩(wěn)定為優(yōu)先的理念，正在逐步得到社會各界越來越多的認同。2016年6月3日《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的若干意見》（國辦發(fā)[2016]39號）已提及“在租賃期限內(nèi)，出租人無正當理由不得解除合同”，顯示了政府正在從原來效率導(dǎo)向走向平衡導(dǎo)向、從放任住房租賃解約自由走向限制出租人解約權(quán)的政策取向。

考慮到當前住房租賃關(guān)系中承租人總體上的相對弱勢，至少在未來一個較長的階段中，適度限制出租人的租賃解約權(quán)應(yīng)該成為住房租賃立法追求的一個目標。

為此，建議從本條例明確不定期住房租賃合同只能被“正當事由”中止開始，為未來增加限制出租人的住房租賃解約權(quán)積累立法基礎(chǔ)和司法實踐經(jīng)驗。

（4）“正當事由”依據(jù)《民法典》第五百六十三條中“合同目的不能實現(xiàn)”，包括但不限于“不可抗力”“當事人顯著違約”等情形。

首先，正當理由可以是因為承租人的顯著違約，包括但不限于承租人拖欠支付租金、未能合理使用房屋、對鄰居形成干擾以及未經(jīng)許可擅自改建房屋、擅自轉(zhuǎn)租、利用租房從事違法活動等。

其次，正當理由也可以是因為出租人的個人需要，如將住房收回自住或者供家庭成員居住等正當理由，還可以是因為房屋維修重建或其他符合公共利益的需要。但這些正當理由都應(yīng)該基于客觀必要性，并顯大于對承租人及家庭居住利益的損害，且避免對承租人造成嚴重后果。這些細節(jié)可在后期的管理辦法或?qū)嵤┘殑t中明確。

（5）對租金調(diào)整的頻率也應(yīng)做出限定。這方面的建議參照了上海和西安等市住房租賃管理辦法中的規(guī)定。

（十）建議在第十條中增加對押金最高數(shù)額或占租金最高比例的限制，明確在租賃合同應(yīng)明確租金的退還方式和不得設(shè)置不合理歸還條件，并要求當押金超過一定數(shù)額或出租人為企業(yè)的時候，對押金設(shè)立監(jiān)管賬戶、進行資金監(jiān)管，為在第三十八條中建立住房租賃資金(租金/押金)監(jiān)管制度的相關(guān)規(guī)定做出準備。這方面的操作細節(jié)可由住建部出臺管理辦法及地方政府出操作細則來進一步細化。

（十一）建議對第十五條進行修改，給予承租人一定的騰退緩沖期。同時建議條例中可以設(shè)立一定時長“試住期”，如一周。在此期間如果承租人提出正當理由，可以解除合同。如居住環(huán)境不符合描述、鄰居或周邊環(huán)境噪音過大等。試住期間承租人需按居住天數(shù)支付租金，并支付押金。

（十二）建議對第十六條進行修改，細化對住房租賃合同備案的要求與說明。

建議理由：

房屋租賃合同登記備案具有顯示房屋占有和使用權(quán)轉(zhuǎn)移的公示公告作用，可以此對抗第三人。

住房租賃合同備案是住房租賃實現(xiàn)規(guī)范化管理的關(guān)鍵所在，但原條款對于合同備案的說明過于簡單，難以適應(yīng)規(guī)范化管理和促進市場發(fā)展的需要。此條款中主要參照上海市和昆明市的居住房屋租賃管理辦法的有關(guān)條款進行了大幅度細化。例如參照昆明市做法，建議明確合同備案是出租人的法定責任，應(yīng)由出租人辦理，承租人有配合出租人提交相關(guān)材料完成合同備案的責任。

部分細節(jié)如果過多，可留待在《住房租賃管理辦法》中細化。

（十三）建議對第十七條進行修改，突出承租人對基本公共服務(wù)的平等權(quán)利。

建議在第十七條中開頭增加：

“承租人具有依法平等享受享有居住登記、子女義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會保險、繳存使用住房公積金、住房保障、證照辦理等基本公共服務(wù)和便利的權(quán)利?！?/p>

建議理由和說明：

中國租房市場發(fā)展的最主要制約，是租房群體往往不能享受到與自有房群體一樣的公共服務(wù)，即存在“租購不同權(quán)”的問題。征求意見稿第二條中規(guī)定了“維護住房租賃當事人合法權(quán)益”，此處也提到了“依法享受基本公共服務(wù)和便利”，但并沒有清晰界定租房群體的“合法權(quán)益”是什么、可依法享受公共服務(wù)到底包括哪些，尤其是否與自有房群體一致，這樣不能從制度層面防范租房群體在使用公共服務(wù)中遭受歧視性待遇。2016年6月3日發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的若干意見》(國辦發(fā)[2016]39號)第（七）專門要求：“完善住房租賃支持政策……非本地戶籍承租人可按照《居住證暫行條例》等有關(guān)規(guī)定申領(lǐng)居住證，享受義務(wù)教育、醫(yī)療等國家規(guī)定的基本公共服務(wù)”。

一些地方政府已經(jīng)就如何消除租房群體在公共服務(wù)權(quán)益享受中遭受歧視性待遇的具體落實做出了不少探索。如2017年7月17日《廣州市加快發(fā)展住房租賃市場工作方案》（穗府辦[2017]29號）提出了"賦予符合條件的承租人子女享有就近入學(xué)等公共服務(wù)權(quán)益，保障租購?fù)瑱?quán)"，在國內(nèi)率先提出“租購?fù)瑱?quán)”一詞，引發(fā)社會高度關(guān)注和熱烈期待。后續(xù)很多城市也出臺了類似政策，而且還越來越意識到，保障租房者的公共服務(wù)權(quán)利平等化需要多個政府部門協(xié)同配合才能實現(xiàn)。例如今年6月12日，濟南市集合了住房城鄉(xiāng)建設(shè)、教育、公安、人社、醫(yī)保局、公積金中心等六部門聯(lián)合印發(fā)《濟南市符合條件的租賃住房承租人相關(guān)權(quán)益保障的實施意見（試行）》，明確符合相關(guān)條件的承租人子女可在濟南市接受義務(wù)教育，并實行免試就近入學(xué)和積分入學(xué)制度。

在全國性條例明確強調(diào)保障租房群體平等享有公共服務(wù)權(quán)利，有利于加快消除租房群體在公共服務(wù)享有中的歧視性待遇，也是落實公共服務(wù)均等化的組成部分。

（十四）建議明確第二十一條中對擾亂市場行為的認定標準和處罰措施。

（十五）建議撤銷關(guān)于住房租金貸款(“租金貸”)的第二十三條。租金貸仍然還有很大爭議，寫入條例會給其合法化身份。即使要承認其合法性和進行監(jiān)管，出臺專門的管理辦法或通知即可，不必也不應(yīng)進入具有長期穩(wěn)定效力性的條例。

（十六）建議刪除第二十四條。第二十四條“國家鼓勵住房租賃企業(yè)與承租人簽訂租賃期限為3年以上的住房租賃合同”，屬于住房政策，且沒有實質(zhì)鼓勵標準，不應(yīng)寫入作為法律規(guī)范的條例。第三十三條也屬于政策，建議可整條刪除。

（十七）建議刪除第三十二條中關(guān)于國家鼓勵的相關(guān)表述，這些都屬于政策范疇。但該條款中關(guān)于非住宅建筑改建出租的內(nèi)容，應(yīng)增加明確要求改建需達到可居住標準并有申報備案流程才可對外出租。

建議該條款修改為：

“第三十二條商業(yè)辦公用房、工業(yè)廠房等非住宅，須經(jīng)改建達到本條例第六條所要求的居住需求條件、并由出租人進行申報備案之后，方可出租用于居住。”

修改理由：

根據(jù)《物權(quán)法》，房屋所有者有財產(chǎn)處置權(quán)，自然獲得將其房屋可對外出租的權(quán)利，但非住宅用于居住用途的出租應(yīng)符合可居住標準。

（十八）建議對第三十八條做出修改，住房租賃資金監(jiān)管制度應(yīng)該全面普及，但應(yīng)只針對住房租賃企業(yè)從承租人收取的租金和押金等資金。

（十九）建議對第四十七條進行修改，建議增加出租人將不健康不合格房屋出租給承租人造成承租人身體健康損害的賠償責任。但承租人的身體健康損害與出租房屋的不合格之間的因果性需要經(jīng)過專業(yè)認定，在管理辦法中細化。

（二十）建議對第五十條進行修改，明確對出租人不進行住房租賃合同備案的法律責任及處罰標準。

建議理由和說明：

（1）全面推行住房租賃合同登記備案是強化住房租賃綜合管理、維護租賃雙方當事人合法權(quán)益的必要條件，尤其是維護承租人享受基本公共服務(wù)和便利的前提，也是承租人實現(xiàn)“優(yōu)先購買權(quán)”“優(yōu)先承租權(quán)”和“買賣不破租賃”等權(quán)利的保障。但實踐中的住房租賃合同備案率十分低，政府推動合同備案困難重重，主要是由于出租人不愿進行或不配合進行合同備案所造成的。絕大多數(shù)承租人都是對合同備案有很高積極性，也有迫切需求。廣大承租人相關(guān)權(quán)利因合同沒有備案而受到阻礙的情況應(yīng)該得到盡快改變。

（2）條例中除了應(yīng)明確合同備案的責任在出租人，也應(yīng)對出租人不進行合同備案的違法行為給出處罰標準的規(guī)定，讓相關(guān)執(zhí)法工作有法律依據(jù)，才能促進住房租賃合同強制備案的推廣。此處的處罰標準，可參考《商品房屋租賃管理辦法》和上海、西安等城市住房租賃管理辦法中的相關(guān)處罰標準。

（3）房屋租賃合同備案在法律上的依據(jù)由來已久。1994年7月生效的《城市房地產(chǎn)管理法》第十三條就規(guī)定:?“房屋租賃,?出租人和承租人應(yīng)當簽訂書面租賃合同...并向房產(chǎn)管理部門登記備案?！?995年6月由原建設(shè)部發(fā)布的《城市房屋租賃管理辦法》（已被替代）更明確規(guī)定:?“房屋租賃實行登記備案制度。簽訂、變更、終止租賃合同的,?當事人應(yīng)當向房屋所在地市、縣人民政府房地產(chǎn)管理部門登記備案?！?011年2月起生效的《商品房屋租賃管理辦法》及不少城市自行起草的房屋/住房租賃管理辦法中都有房屋租賃合同備案的制度要求，及對租賃當事人不進行合同備案的處罰標準。

（4）客觀說，房屋租賃合同是否應(yīng)該進行強制備案，在法律界及社會各界都有不小爭議。在生活和司法實踐中，房屋租賃合同沒有進行備案，并不影響其法律效力。一些地方還主動撤銷了房屋租賃合同備案的強制要求。盡管法律上有依據(jù)，實踐中由房產(chǎn)行政管理部門或城管部門對租賃當事人不進行租賃合同備案而做出的處罰總體上還十分少見，雖然也有一些個案。但從網(wǎng)絡(luò)上看，大多數(shù)租客群體是盼望有住房租賃合同強制備案制度。

（5）意見書認為，推進住房租賃合同的全面?zhèn)浒福环矫嬉俊巴啤?，一方面要靠“拉”?/p>

“推”的方面是，明確法律規(guī)定，利用大數(shù)據(jù)和新的信息技術(shù)手段，加大查處和處罰力度，與社區(qū)網(wǎng)格化治理和城市管理綜合執(zhí)法改革結(jié)合，同時加大宣傳力度，提高房屋出租人進行租賃合同備案的法律意識。一般來說，經(jīng)由房地產(chǎn)經(jīng)紀機構(gòu)、住房租賃企業(yè)成交的住房租賃合同，備案率較高。推進住房租賃的機構(gòu)化、專業(yè)化比重，有利于提高住房租賃合同備案率，推動住房租賃精細化治理。近期不少城市結(jié)合中央財政支持租賃住房市場發(fā)展專項資金的分配，明確要求受補助的住房租賃企業(yè)對新增房源和住房租賃合同的網(wǎng)簽備案率要達到100%。

“拉”的方面是要簡化流程手續(xù)，房產(chǎn)管理部門與民政、公安等部門加強協(xié)同，方便租賃當事人進行合同備案，并通過稅收等方面的制度設(shè)計減少出租人進行租賃合同備案的顧慮，提高其備案積極性。

近年來在住建部的要求和指導(dǎo)下，很多城市都在推進住房租賃合同網(wǎng)簽備案，并簡化流程，提高租賃當事人體驗度。如在上海，自2019年底起住房租賃合同的網(wǎng)簽、備案和承租人的居住證可一體化辦理、實現(xiàn)“只跑一次，一窗辦理”，自今年7月份起更可以通過微信和支付寶、互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺“一網(wǎng)通辦”PC端的“不見面辦理”專欄等電子化途徑，實現(xiàn)“零材料”“零跑動”的“不見面”在線辦理。這是上海市政府在推進城市精細化建設(shè)和治理中的一個新落實。

(本文執(zhí)筆人：陳杰。意見書文本參與者：張傳勇、盧婷婷、張海永、齊昕、劉思繹、張柳依、黎汛泰、張婷。特別致謝原上海市政府法制辦公室副主任顧長浩先生等的寶貴意見與討論)