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周佳魯研究員周國勝調(diào)研員

摘要: 黨的十九大報告明確提出要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這給農(nóng)村土地整治工程也提出了新的要求與契機。土地整治與鄉(xiāng)村振興相輔相成，共同發(fā)展。本文著眼于鄉(xiāng)村土地整治的空間利用不夠、整治模式固化和資源整合難度大等突出問題進行探討，結(jié)合鄉(xiāng)村振興對現(xiàn)有土地整治的訴求(生態(tài)宜居、產(chǎn)業(yè)興旺和生活富裕)提出了研究對策：一是要實施全域土地整治，二是要探索多功能導向型生產(chǎn)空間整治，三是要強化生態(tài)效益，四是要加強人居環(huán)境建設。這對推動鄉(xiāng)村振興、加快扶貧攻堅、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展具有非常重要的現(xiàn)實意義。

1. 引言

土地整治是對土地資源的再組織和再優(yōu)化，是緩解人地矛盾，實現(xiàn)社會、經(jīng)濟、資源和生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的基礎。農(nóng)村土地整治的法律依據(jù)為《土地管理法》第三十八條和第四十條。農(nóng)村土地整治是優(yōu)化土地資源配置、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和服務“三農(nóng)”的有效途徑，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手 [1] 。近20年來，隨著中國農(nóng)村土地整治工作的持續(xù)推進，土地整治內(nèi)涵不斷豐富、整治方式日趨多元化，農(nóng)村土地整治的相關研究也逐漸引起學術(shù)界關注。目前已有研究將土地整治分為兩類，一類是基于政策性研究，基于現(xiàn)有問題探索新的發(fā)展模式；一類是定量分析不同土地整治類型的效益和整治潛力 [2] [3] [4] 。這兩類研究整體上互為補充，遵循定性指導、定量檢驗研究思路，有效促進了農(nóng)村土地整治研究體系的系統(tǒng)化和科學化。

關于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是以習總書記為核心的黨中央在深刻把握我國現(xiàn)實國情農(nóng)情，深刻認識我國城鄉(xiāng)關系變化特征和現(xiàn)代化建設規(guī)律的基礎上，著眼于黨和國家事業(yè)全局，著眼于實現(xiàn)“兩個一百年”的偉大目標和補齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板的問題導向，對“三農(nóng)”工作做出的重大戰(zhàn)略部署、提出的新目標要求 [5] 。2018年中央1號文中共中央國務院《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》(中發(fā)[2018]1號)中提出，深入實施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，大規(guī)模推進農(nóng)村土地整治和高標準農(nóng)田建設，穩(wěn)步提升耕地質(zhì)量等有關推進土地整治的政策措施 [6] 。

可見，土地整治事關長遠、牽動全局。然而，鄉(xiāng)村振興究竟如何與土地整治有效結(jié)合，仍是當前理論研究者和政策實施者較為困惑的問題，亟需進一步從源頭理清鄉(xiāng)村振興與農(nóng)村土地整治在目標體系和實施路徑上的內(nèi)在關聯(lián)。

2. 土地整治存在的主要問題

20世紀90年代以來，中國農(nóng)村土地整治在保障耕地總量動態(tài)平衡、促進建設用地集約利用與生態(tài)環(huán)境保護等方面發(fā)揮了積極的作用 [7] ，一定程度上促進了農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營與農(nóng)村人口適度集中居住，這與當前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的核心目標是基本一致的。農(nóng)村土地整治本質(zhì)上是“以地為綱”，局限于土地利用層面的結(jié)構(gòu)優(yōu)化與功能提升，忽略了農(nóng)村土地整治的社會功能和生態(tài)服務價值，對于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的土地利用、人口發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級之間的聯(lián)動效應考慮不足 [8] 。主要存在如下問題：

2.1. 資源和資金有效整合難度較大

助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，為土地整治整合部門的資源和形成提供了契機，也給有關涉農(nóng)政策、資金融合深化提出了挑戰(zhàn)。當前，各部門有眾多支農(nóng)惠農(nóng)項目，如交通部門的農(nóng)村公路建設、農(nóng)業(yè)部門的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、水利部門的農(nóng)田水利建設等。由于不同部門的項目立項要求、資金來源和用途各不相同，部門間尚未形成綜合性政策意見，造成資金投入難以發(fā)揮最大效用 [9] 。

2.2. 理論研究不足，整治模式固化

農(nóng)村土地整治是一個復雜的系統(tǒng)工程，同時也是一項重要的民生工程，農(nóng)村土地整治的頂層設計需要扎實的人地關系理論、可持續(xù)發(fā)展理論和景觀生態(tài)理論等作為堅實基礎。然而，當前農(nóng)村土地整治的基礎理論研究相對薄弱，對城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型發(fā)展格局及其土地配置規(guī)律等基礎理論缺乏規(guī)范性、系統(tǒng)性集成研究。理論基礎不足，帶來的直接問題是整治模式缺乏創(chuàng)新，過多地追求整治效果的“短、平、快”，忽略農(nóng)村自然條件和地方需求的差異性，帶來整治模式的趨同化 [10] 。這不利于鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，更難以有效支撐鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。

2.3. 空間邏輯不強，人地關系泛化

當前農(nóng)村土地整治在空間層次對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌關系考慮不足，往往局限于單個項目的分散整治，忽略整治項目之間的空間關聯(lián)性與功能互補性；在地塊層次存在整治項目空間重疊與時序安排不合理的現(xiàn)象，帶來了事倍功半的整治效果。很多地區(qū)在農(nóng)村居民點整治項目安排中，缺乏對農(nóng)村人口流動與非農(nóng)化可能性的詳細調(diào)查分析，沒有充分考慮農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀和未來發(fā)展情景，往往規(guī)劃大規(guī)模的農(nóng)村居民點整治范圍，但實際僅實施了小規(guī)模的農(nóng)村居民點整治項目，大大降低了規(guī)劃的指導性，這種規(guī)劃缺乏科學的論證分析，脫離了鄉(xiāng)村地域具體的人地關系 [11] 。

3. 鄉(xiāng)村振興對土地整治的訴求

3.1. 鄉(xiāng)村“生態(tài)宜居”對土地整治的訴求

首先，在“生態(tài)”方面，反映的是自然生態(tài)與人文生態(tài)共生共融的高度耦合關系，是達到生態(tài)宜居狀態(tài)的必要條件，但卻不是充分條件，要求保障自然生態(tài)環(huán)境，修復受損生態(tài)，保證鄉(xiāng)村留存濃郁的地方特色和農(nóng)村風情的物質(zhì)形態(tài)、人文景觀，讓人們記得住鄉(xiāng)愁；其次，在“宜居”方面，要以“生態(tài)”為基礎，保障鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展和居住人群的身心健康，要求房、路、水、電、氣等生活設施、教育衛(wèi)生文化等公共服務設施、農(nóng)田水利等基礎設施完善、社會安定和諧 [12] ?？梢姡鷳B(tài)宜居包含鄉(xiāng)村生態(tài)與鄉(xiāng)村宜居兩重狀態(tài)，二者缺一不可。建設生態(tài)宜居鄉(xiāng)村應注重綠化建設、基礎設施建設、村級規(guī)劃建設等綜合性建設項目，重點側(cè)重于鄉(xiāng)村的土地整治與生態(tài)建設。

3.2. 鄉(xiāng)村“產(chǎn)業(yè)興旺”對土地整治的訴求

“產(chǎn)業(yè)興旺”是鄉(xiāng)村振興的重要基礎，更是首要任務。產(chǎn)業(yè)興旺，要求圍繞產(chǎn)業(yè)體系做文章，實現(xiàn)增產(chǎn)增收增效增綠，實現(xiàn)一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展 [13] 。近年來，休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游等新產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，2017年休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游營業(yè)收入近5500億元，整個產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出“井噴式”增長態(tài)勢。2016年，農(nóng)業(yè)部會同國家發(fā)展改革委、財政部等14部門印發(fā)了《關于大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)的指導意見》；2017年，農(nóng)業(yè)部辦公廳又印發(fā)了《農(nóng)業(yè)部辦公廳關于推動落實休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展政策的通知》。在政策的引領帶動下，休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游將有更大的增長空間。因此，在產(chǎn)業(yè)方面，土地整治要結(jié)合農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向，助推農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村旅游。

3.3. 鄉(xiāng)村“生活富?！睂ν恋卣蔚脑V求

“生活富?！本褪且屴r(nóng)民有持續(xù)穩(wěn)定的收入來源，經(jīng)濟寬裕，衣食無憂。總而言之，就是要讓村民的“錢袋子”鼓起來。結(jié)合土地整治的范疇，土地整治讓村民的“錢袋子”鼓起來，一方面要充分應用增減掛鉤盤活鄉(xiāng)村土地資源；另一方面要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，讓農(nóng)民得真實惠，可以鼓勵當?shù)卮迕駨膴蕵?、特色產(chǎn)品展銷、特色手工制作體驗、民族歌舞表演、民宿等方面高規(guī)格、高起點進行建設。

4. 土地整治推動鄉(xiāng)村振興的對策

4.1. 倡導全域土地整治

與傳統(tǒng)的土地整治方式相比，全域土地整體在整治范圍、整治對象、整治目標、整治模式、實施主體、資金來源等方面都具有較大的優(yōu)勢，在多方協(xié)同配合下，能夠有效發(fā)揮參與方的優(yōu)勢，提升全域土地整治的針對性和實效性 [14] 。在全域土地整治思路上，全域土地整治注重外延整治和內(nèi)核整治相結(jié)合。在外延整治上，通過優(yōu)化農(nóng)田、盤活農(nóng)居、產(chǎn)業(yè)融合、鄉(xiāng)村旅游、生態(tài)美化等多種方式開展工作；在內(nèi)核整治上，主要從全域土地綜合整治、提升耕地質(zhì)量、農(nóng)村建設用地盤活利用、生態(tài)修復及永久基本農(nóng)田調(diào)優(yōu)等方面進行。

4.2. 探索多功能導向型生產(chǎn)空間整治

堅持主導功能為本，提升農(nóng)地生產(chǎn)功能，集中推進農(nóng)田水利、土地整治、中低產(chǎn)田改造和高標準農(nóng)田建設。不斷顯化生態(tài)功能，農(nóng)地生態(tài)功能是生產(chǎn)功能的前提和基礎，沒有健康的生態(tài)功能，生產(chǎn)功能就不可能得以維持，土地整治需從守耕地紅線向建生態(tài)良田轉(zhuǎn)變 [15] 。以土地整治為抓手，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)和休閑農(nóng)業(yè)等環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)，發(fā)揮農(nóng)地生態(tài)涵養(yǎng)和休閑體驗等生態(tài)功能。提升土地保障功能，挖掘土地整治在農(nóng)民就業(yè)、醫(yī)療養(yǎng)老等方面的社會保障功能。打造生態(tài)景觀，與退耕還林和退耕還湖等項目結(jié)合，通過土地整治形成林道、林網(wǎng)和生態(tài)緩沖系統(tǒng)，與毗鄰城市發(fā)展區(qū)有效分離，發(fā)揮農(nóng)地空間識別和景觀空間隔離的功能 [3] 。

4.3. 強化生態(tài)效益

生態(tài)保護投資不計入農(nóng)村土地整治工程可回收成本，生態(tài)保護與耕地保護同步進行，讓農(nóng)村土地整治達到既保護耕地，又保護生態(tài)，實現(xiàn)兩者相得益彰，互利共存的效果。隨著黨中央提出美麗中國的概念后，加強環(huán)境保護的態(tài)勢達到了空前的強化，從國家發(fā)展的趨勢來看，環(huán)境保護將會形成常態(tài)機制，且日趨嚴格。因而，農(nóng)村土地整治工程需要和國家大政方針相一致，強化生態(tài)效益的實現(xiàn)。通過農(nóng)村土地整治工程，加強對現(xiàn)有生態(tài)景觀的保護顯得異常重要。堅決杜絕土地整治項目對環(huán)境產(chǎn)生破壞性的影響 [16] 。

4.4. 推廣人居環(huán)境改善型公共空間治理

改善農(nóng)村人居環(huán)境、建設美麗宜居鄉(xiāng)村是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項重要任務。開展農(nóng)村人居環(huán)境整治已不是單一的用地整治問題，而是以農(nóng)村人地關系協(xié)調(diào)和人居滿意度提升為目標的綜合整治。在解決農(nóng)村建設用地“散、亂、空”等問題的基礎上，應大力推進農(nóng)村基礎設施建設和城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，引導財政資金和社會資金投入農(nóng)村，促進城鄉(xiāng)土地資源、資產(chǎn)、資本有序合理流動，全面改善村莊面貌和農(nóng)民生活環(huán)境 [17] 。

5. 總結(jié)與建議

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，傳統(tǒng)農(nóng)村土地整治在理論、方法與組織形式上存在的問題日益凸顯，帶來了整治目標的短期性和整治模式的單一化，亟需圍繞以人為本的農(nóng)村土地整治，重塑農(nóng)村土地整治的目標與空間治理體系。農(nóng)村土地整治的本質(zhì)在于優(yōu)化鄉(xiāng)村地域人地關系，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的“興人、興地、興業(yè)”的核心目標。鄉(xiāng)村振興講究的是實干，既需要健全的政策“軟環(huán)境”，更需要真金白銀的“硬投入”。鄉(xiāng)村振興為農(nóng)村土地整治轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新提供了驅(qū)動力，農(nóng)村土地整治為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供了著力點，兩者具有很好的目標一致性和內(nèi)容銜接性。農(nóng)村土地整治需兼具規(guī)劃視角的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌性和設計視角的空間聯(lián)動性，在重視土地生產(chǎn)功能提升的基礎上，挖掘土地整治蘊含的社會功能與生態(tài)服務價值，實現(xiàn)鄉(xiāng)村地域要素聚集、結(jié)構(gòu)優(yōu)化與功能提升，實現(xiàn)全域整治新模式。

探索創(chuàng)新，完善土地整治運作機制

　　盡管當前土地整治效果較好，農(nóng)民滿意度也較高，但在土地后續(xù)利用與管護等領域也暴露出一些問題，可以由此分析土地整治完善的方向。

　　一方面，土地整治規(guī)劃不合理，規(guī)劃的可持續(xù)性不夠，對居民點的集中化程度設計不夠。土地整治項目規(guī)劃的可持續(xù)性不夠，不是以“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型帶動土地整治”，而是以“土地整治帶動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型”。土地整治后田間道路設計的農(nóng)業(yè)機械設備承載力下降，有的村莊只能將原先的道路全部拆除，重新修建。土地經(jīng)營規(guī)模擴大之后，原先的水渠經(jīng)常出現(xiàn)水溢出渠道的情況，村民不得已只能自己用磚加高。再加上村落內(nèi)居民點較為分散，導致更加分散的自留地和水塘等附屬物，進而使土地規(guī)模化經(jīng)營效果大打折扣。由此來看，土地整治需要更專業(yè)化的、服務于未來農(nóng)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃設計。另一方面，權(quán)屬調(diào)整不到位，后期管護專業(yè)性不足，“重建設、輕管護”現(xiàn)象比較突出。一些村莊將泵站、過水塘等承包給私人使用，權(quán)屬分散造成土地流轉(zhuǎn)后承包大戶面臨權(quán)屬糾紛帶來的生產(chǎn)風險，影響規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的積極性。而在土地整治后期管護方面，目前的模式是鎮(zhèn)政府交由村委會負責，村委會再將管護責任交給生產(chǎn)組長；管護資金有的由政府撥款、有的由項目建設資金結(jié)余作管護資金、有的由村民付費。這種模式存在缺少專業(yè)管護，管護理念落后，管護效率較低等問題。

　　在新形勢下，針對土地整治項目存在的上述問題，調(diào)研組建議積極引導土地整治項目引入PPP模式。《國務院辦公廳關于創(chuàng)新農(nóng)村基礎設施投融資體制機制的指導意見》指出,要在農(nóng)村道路、供水等方面創(chuàng)新基礎設施投融資體制機制，加快農(nóng)村基礎設施建設步伐；《財政部農(nóng)業(yè)部關于深入推進農(nóng)業(yè)領域政府和社會資本合作的實施意見》要求深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，引導社會資本積極參與農(nóng)業(yè)領域政府和社會資本合作（PPP）項目投資、建設、運營，改善農(nóng)業(yè)農(nóng)村公共服務供給；國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室在《關于開展農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)高標準農(nóng)田建設模式創(chuàng)新試點的通知》中指出，扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展應更多采取PPP等方式。調(diào)研組認為，PPP模式的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在有利于明確土地整理建后管護的主體，落實建后管護的資金來源，通過引入激勵機制，提高建后管護的效率和水平，同時采用風險共擔機制保障雙方利益，既優(yōu)化政府職能，也能有效利用社會資本，實現(xiàn)土地整治助力農(nóng)村振興的目標。